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萬字長文啓示:如果日美貿易摩擦從頭來過

http://finance.sina.com   2018年12月03日 01:43   北京新浪網

  如果日美貿易摩擦從頭來過——美國國會研究局萬字長文的啓示

  來源:學經濟家

  日本當時對赤字過於反感,沒意識到依靠重稅重費和擠壓消費而非赤字和公債來實施長期公共基建是一種自戕行爲,借給美國再維繫自己的出口部門就更是如此,暴露出政府在產權流動、管制放鬆、金融深化等領域的進步速度遠低於產業界的進步速度。

  日美貿易摩擦第二次危急時刻發生在布什政府(1989-1993年)的前期。前一次危急時刻是1985年國會通過400項貿易提案,日本以參加廣場協議、配合美元貶值的方式避開。然而之後日元從240升值到120仍未能奏效,美國國會於1988年通過了超級301條款,最高可達100%的關稅,壓力之下,布什政府提出日美結構性障礙協議(SII)。初期日本社會強烈反彈,輿論紛紛比作“美國對日本的第二次佔領”,最熱的話題是“日本可以說不”,後來才更多國民認同確有改革必要。

  本篇報告發佈於1993年初克林頓政府初期,作者隸屬於美國國會研究局,默認讀者是國會議員們,立場中立,連“結構性障礙協議(SII)是布什政府爲了從國會超級301條款管轄下奪回主導權”也不避諱。目前看來是關於日美幾十年貿易摩擦的最客觀的一篇中場總結。

  鑑於25年來宏觀分析工具已有很多更新,作者本人對東亞官僚社會運行機制也嚴重缺乏瞭解,所以在文末加了些個人評論,請勿漏過。至於當下中美即將展開的結構性改革談判,請留意後續文章。

  原標題:Japan-U.S. Trade: The Structural Impediments Initiative

  作者:WilliamH. Cooper 國會研究局,經濟處,國際金融貿易研究員

  時間:1993年3月15日

  [譯者注:美國國會研究局(Congressional Research Service,CRS)現有約600名專家,負責把歷史決策邏輯、當下挑戰、各種選項的得失權衡,及時告知議員們。加上國會預算辦公室(Congressional Budget Office)和政府問責署(Government Accountability Office)總僱員超過4000名。從組織行爲學視角看,來自地方且任期有限的議員和政客們很容易搞出基於無知的或選民情緒的胡鬧(比如“用愛發電”),或者與行政官僚體系之間互不信任、彼此敵對、爭鬥不休,這時站在國會一邊的官僚機構會有很好的制衡和仲裁價值。可惜太多模仿美國政制的那些民主國家,總是漏掉太多必要組件,畫虎類犬。

  日美貿易摩擦和雙方結構性障礙協議

  1989年5月25日,布什總統提議發起日美結構性障礙倡議(Structural Impediments Initiative以下簡稱SII),通過一系列磋商,試圖解決那些抑制美國對日出口和投資的基本經濟政策和商業做法。SII在一定程度上是布什政府對難以治癒的貿易逆差和其他問題做出的迴應,這些問題導致美國與日本的貿易關係出現摩擦。這也是對美國國會施壓要求更積極地應對日本不公平貿易做法的迴應,也是對批評人士呼籲對日本採取“有管理的”貿易政策的迴應。

  SII旨在應對日本的儲蓄率、產品分銷體系,以及其他導致長期美日貿易分歧的重要政策。由此SII超越了以前的雙邊談判,那些談判限於督促日本消除明顯的貿易壁壘,如進口配額、高關稅和政府監管。而在SII時,美方的貿易壁壘也首次和日本的壁壘一起,成爲談判的議題之一。

  SII是雙方多部門共同努力的結果。美國貿易代表辦公室(USTR)、財政部和國務院共同主持了美國代表團,其他部門和機構也參與。日本代表團則由通產省(MITI)、大藏省(財政部)和外務省等主持,其他部委參與。

  布什總統和宇野宗佑首相在1989年7月巴黎經濟首腦會議上宣佈了SII,正式會談於1989年9月開始。1990年6月,美國和日本工作組發佈了一份報告,指出了各自將如何消除其結構性障礙。他們還同意一個爲期三年的後續進程,以監測遵守情況,並進一步界定如何消除結構性障礙。在後續行動中,工作組發表了兩份報告(1991年5月和1992年7月),計劃於1993年夏季某個時候發表第三次也是最後的報告。國會和克林頓政府將會對SII進行評估,以確定是否應該繼續、改變或放棄。

  1、SII之前的美日雙邊談判

  PREVIOUS BILATERAL NEGOTIATIONS

  SII借鑑了美國十多年來的美日雙邊貿易談判與宏觀經濟協調的經驗。1983年11月開始,美日聯合的日元/美元匯率及相關問題工作組舉行了八次系列會議。該工作組由時任日本財務省副相大場智滿和時任美國財政部副部長斯普林克爾(Beryl W. Sprinkel)共同主持。會談結束時,該組織發表了一份報告,日本同意採取措施開放資本市場,促進日元國際化。日本的金融管制政策當時被批評是導致美元高估、日元低估,並進而造成美國貿易逆差不斷擴大的罪因。

  1985年初,美國和日本啓動了“特定行業市場導向協議”談判(Market-Oriented Sector-Selective,以下簡稱MOSS),旨在逐個降低那些美方出口潛力較大的行業的貿易壁壘。第一組談判涉及四個部門:電信、醫療設備和製藥、林業產品和電子產品,後來又添加了汽車零部件。到1987年3月底,雙方在相關行業都達成了協議。

  1986年,美國和日本建立了結構性經濟對話雙邊工作組(Structural Economic Dialogue,簡稱SED)。美國方面由國務院和財政部主導,日本方面由通產省(MITI)、大藏省(財政部)和外務省主導,雙方大約每六個月舉行一次會議,討論日本土地使用政策、分配製度、儲蓄率和美國預算赤字等議題,基本與SII議題重合,但雙方並沒有明確各自消除結構性障礙的步驟。

  除了前述的日元美元委員會、MOSS會談和結構性經濟對話SED之外,美國和日本還建立了其他論壇,就貿易和經濟問題進行雙邊討論和談判。由主管經濟和商業事務的副國務卿和日本外務省副大臣共同主持的經濟小組會議,兩國就雙邊和全球關係中的貿易和金融問題交換意見。貿易委員會由美國副貿易代表和日本外務省經濟事務局局長共同主持,定期開會討論貿易問題,尤其是那些特別容易引發爭議的。兩國還成立了特設小組,處理可能出現的與具體部門或商品有關的問題。

  2、SII的議題

  ISSUES UNDER THE SII

  在第一輪談判中,美國和日本製定了SII後續部分的基本議程。美國選擇了六種它認爲對貿易構成結構性障礙的日本政策和做法。

  2.1日方的結構性障礙

  JAPANESE STRUCTURAL IMPEDIMENTS

  美國列舉的日本結構性障礙包括:過度的儲蓄超過投資;產品分銷體系;土地使用政策;嵌鎖式的商業關係(財團);容忍商業卡特爾和其他反競爭行爲;和定價政策。在爲SII擬訂議程時,美國參考了日方對造成經濟扭曲的相關研究和探討,美方代表也着重強調,消除這些障礙除了能讓美國經濟受益,也會爲日本消費者帶來利益。

  2.1.1儲蓄與投資的失衡

  Savings-Investment Imbalances

  許多主流美國經濟學家聲稱,美國和日本的儲蓄-投資失衡是雙邊貿易失衡的主要原因。這些失衡在上世紀80年代初期和中期加劇,當時美國聯邦赤字支出大幅增加,加之國內儲蓄率較低,導致美國利率上升。與此同時,日本政府通過減少公共部門投資來削減開支,以削減預算赤字。再加上傳統的高儲蓄率,導致了日本的低利率。

  在SII談判期間,美國宣稱日本需要在其社會基礎設施--住房、公園和道路--上投入更多。美國官員援引經濟合作與發展組織(OECD)最近的一項研究稱,日本在社會基礎設施建設方面遠遠落後於其他國家。美國談判代表認爲,通過增加投資,日本將吸收部分過剩儲蓄,併產生國內需求,從而增加進口。

  在1990年6月28日的報告中,日本表示,在過去兩年中,它一直在增加社會基礎設施支出,並將繼續這樣做。具體來說,日本政府推出了“公共投資基本計劃”,表示未來10年將支出430萬億日元,約合3萬億美元,而此前10年的支出爲263萬億日元。具體數字曾是美日雙方代表的一個爭論點。美國堅持要更大的開支數額,達到500萬億日元,而日本則期望是400萬億日元。雙方在公佈最後報告前夕,就430萬億日元的數字達成了一致。

  除總體支出計劃外,日本政府還表示,將制定新的長期投資計劃,投資8類社會基礎設施,包括住房、下水道、公園、機場和港口設施。它還設想增加對其他類型基礎設施的支出,更有效地利用公共土地。

  在私人消費方面,日本政府在報告中指出,自1990年4月起,日本政府啓動了一項公務員每週工作40小時的試點,後來於1992年5月擴展到所有公共部門的僱員。日本政府正在努力鼓勵地方政府和私營部門工人執行每週5天工作制。日本還表示,將落實其消費信貸委員會的建議,允許銀行發行信用卡,並取消對自動櫃員機營業時間的限制。

  2.1.2分銷體系

  Distribution System

  在日本,從製造商到消費者之間的產品分銷網絡,是一個複雜、多層次的中間商購銷系統。在某些情況下,製造商在財務上控制了零售商,阻撓他們銷售競爭產品。此外,在日本的零售店大多是小夫妻檔,只能提供有限的通常是國產的品類。大城市的大型百貨公司和超市則傾向於陳列更多的進口商品,也往往直接從海外供應商採購。

  但日本的《大型零售店法》限制了大型零售店的發展。根據法律,擬開設大型零售店的業主必須獲得開店所在地區的一個委員會的批准,包括舊店擴充經營面積也需批准。而該委員會包括小商店的老闆,從而使小店老闆有機會阻礙競爭,有的批准程序長達10年之久。美國製造商抱怨說,日本分銷系統阻礙了外國產品的銷售,限制了日本消費者的選擇。

  在SII討論期間和報告中,日本概述了1990年5月生效的在《大型零售商店法》框架中減輕審批程序負擔的措施:

  * 將批准程序限制在不超過18個月;

  * 新增100平方米以內的營業面積用於進口商品,無需審批;

  * 新增不超過50平米或者佔地10%的面積(以較小者爲準),無需審批;

  * 關店時間由下午6時延長至晚上7時,並減少商業假期;和

  * 使審批程序更加開放。

  日本政府於1992年1月31日頒佈了《大型零售商店法》修正案,將審批程序縮短至12個月,限制地方當局自定管制規範,並對新增或擴大不超過1000平米的經營面積用於進口品零售的行爲免於審批。

  日本政府還表示,它正在制定準則,澄清根據日本《反壟斷法》製造商和分銷商之間的法律關係。這些準則可涵蓋反競爭定價、排他性商品分銷要求和串通抵制進口商品等做法。

  除上述變化外,日本還概述了爲改善分銷體系將採取的其他措施:

  * 提高機場和港口處理進口的能力;

  * 簡化進口清關程序,以加快辦理手續,保證進口流程24小時運行;

  * 檢討公平競爭規例, 以確保這些規例不會妨礙外國或本地公司進入, 並檢討及在某些情況下放寬有關在銷售產品時使用優惠券及其他折扣的規例;

  * 放寬有關藥物銷售的一些規定;和

  * 到1994年,向所有大型零售店和6000箇中型零售店發出酒類銷售許可證。

  此外,日本重申了1990年初出臺的一攬子進口擴張措施,包括稅收優惠、關稅削減和貸款計劃。還建議在後續進程中,美日雙方對調整的影響進行調研,包括日本綜合商社公司崇光百貨,美國的對日出口商、對日投資者和對日技術轉讓者,調研反饋結果將在SII期間公佈。

  2.1.3土地用途管制政策

  Land-Use Policies

  日本的土地非常昂貴,部分原因是其相對稀缺,但也因爲政府管制政策。例如,日本政府對土地持有徵收較低的房產稅,但對交易徵收很高的資本利得稅,這鼓勵土地所有者保留自己的財產。政府幾乎不對農田徵收財產稅,再加上農業補貼和有利於農民的保護主義進口政策,導致許多兼職城市農民保留耕地而不用於開發。此外,地方的“陽光法”限制了多層建築的建設,鼓勵了土地的低密度使用。高昂的土地成本阻礙了商業和住宅的開發建設。

  美方認爲,高昂的土地價格使外國公司難以在東京和其他大都市地區立足。此外,土地價格下跌將增加對住房和其他建築的需求,從而增加對外國建築服務和木材等相關產品的需求。

  在SII協商期間,日本列舉了它將在土地使用方面採取的措施:

  * 檢討在市區範圍內農地的相關稅制。(作爲檢討的結果, 日本對土地持有的稅制進行了改革, 包括對土地持有人徵收土地從價稅。)

  * 研究坐落於大都市地區的國有土地的使用,將其轉爲私人用途、公屋項目和其他用途,並鼓勵地方政府在其控制的土地上也這樣做。(作爲結果, 日本政府制定了更有效地使用土地的標準。)

  * 改善污水系統及其他基建設施, 以協助開發更多住宅;

  * 修訂《土地租賃法》和《房屋租賃法》, 以改善住房供應;

  * 檢討限制建築物高度及樓面面積的規例, 以期增加房屋供應及改善城市環境;和

  * 研究以徵收遺產稅用途的土地價值評估,使其更符合實際市場價值。(日本政府已逐年提高對土地價值,以貼近市價。)

  除上述步驟外,在SII後續進程的次年,日本還通過了“新五年經濟計劃”, 爲改善日本的住房供應制定了標準。具體而言,其目的是以家庭平均收入的五倍爲成本建造住房,使中等收入工人負擔得起住房。它還爲推薦住房面積制定了標準。

  2.1.4財團體系

  Keiretsu

  財團通常是指由相關的工業、金融和貿易公司組成的六大企業集團--住友、三井、三菱、三和、富士和第一勸業,也適用於從生產到經銷垂直整合的企業集團, 如豐田和日本鋼鐵。

  財團內部的公司和機構通過交叉持股聯繫在一起。成員們傾向於相互購買產品而不是從集團外採購,集團內的銀行向其他成員提供信貸,也通過業務和職位的內部轉移來度過難關避免裁員。美國出口商聲稱,財團內部關係網使得外國供應商難以打入市場,抑制了日本國內的競爭,也阻礙了外國投資、阻礙美國資本流入日本。

  關於財團關係,日本在最後報告中指出,日本公平貿易委員會(Fair Trade Commission,JFTC)將加強對具有交叉股權的同一財團成員之間的交易的監測,以確定這些組織是否阻礙了競爭。如果JFTC確定存在非法行爲,它將採取限制交叉持股和強令出售股權等措施,糾正這種情況。JFTC設立了一個諮詢小組,於1990年6月發佈了關於執行反壟斷法規的準則,涉及財團成員們可能存在的反壟斷活動,如卡特爾、共謀抵制和排外性商業關係。JFTC將根據這些準則加強對反競爭交易的反壟斷法的執行。

  關於外國直接投資,日本政府重新審查了《外匯和外貿管制法》,該法授權政府限制可能對國內產生不利影響的外國直接投資和技術進口行業。作爲結果,於1992年1月1日頒佈並生效了放寬外國投資通知制度的法律修正案,放寬對輸入技術的限制,修訂要約收購的相關制度,以及加強披露財團內部的關聯交易。

  2.1.5排外性的商業行爲

  Exclusionary Business Practices

  日本有仿照謝爾曼反托拉斯法的反壟斷法規,但曾因放任某些違反法規的商業行爲而受到批評。至少在一段時間內,日本允許衰退行業的公司建立卡特爾來保護自己。美國出口商還聲稱,日本政府允許日本公司從事其他反競爭活動,如在公共項目的合同上圍標串通,這類活動讓日本企業比外國競爭對手獲得了不公平的優勢,並呼籲日本更積極地執行反壟斷法。

  日本政府在最後報告中聲明,將擴大日本《反壟斷法》的主要執行機構日本公平貿易委員會的活動,並將在委員會內建立監察員制度,聽取外國企業和公司對涉嫌違反《反壟斷法》的投訴。此外,日本概述了將採取的以下措施:

  * 擴大日本公平貿易委員會的調查職能,以處置價格卡特爾、供應限制卡特爾、市場分配、操縱投標和其他非法活動;

  * 宣傳日本公平貿易委員會的決定,包括公佈違法者姓名和違法行爲,以提高《反壟斷法》的威懾作用;

  * 增加日本公平貿易委員會的預算撥款;

  * 增加對非法卡特爾的罰款;

  * 在反壟斷個案中增加使用刑事刑罰;和

  * 提高非法商業活動受害人損害賠償制度的效力。

  日本政府進一步表示,將把其政府行政指導和影響私營企業中的方式完全公開化。它已採取步驟提高專利制度的效率,包括將平均處理時間從37個月縮短到30個月,並增加了預算,以僱用更多的專利審查員。政府還將審查卡特爾等反壟斷法規豁免的使用情況,當它們不再是有效的政策工具和阻礙競爭的情況下不在使用。日本政府還將鼓勵民營企業確保其採購程序公開,不歧視外國商品。

  2.1.6內外貿差別定價

  Pricing Policies

  1980年代初期至中期,由於美元對日元和其他主要貨幣的高估,美國出口面臨嚴重的價格劣勢。隨着1985年後美元迅速貶值,多數貿易分析人士預計,隨着日本產品以美元計算的價格上漲,以及美國產品在日本變得更加便宜,美國出口商將重新獲得價格優勢。但在不少情況下,日本公司並沒有將日元高企的額外成本轉嫁到美國市場。相反,它們要麼吸收了匯率成本,要麼將其加到國內價格中,以此能夠壓低對美出口的價格,保持市場份額。其結果是日本製造的消費品,如相機、收錄機和辦公電器,據報道,往往在紐約賣的比在東京還便宜。美國決策者稱,日本的定價政策導致對日逆差沒能下降到對應美元貶值的程度。

  1989年,美國商務部和日本通產省在東京、大阪、芝加哥和紐約對121種產品的價格進行了調查,作爲SII磋商的一環。調查顯示,日本的價格比美國高,甚至日本製造的商品也是如此。1991年進行的第二次調查仍然表明,美日價格存在巨大差距。

  日方概述了爲解決價格差距問題將採取的措施:

  * 取得有關價差的資料,並向業界提供;

  * 推進業界的競爭;

  * 推廣使用進口,提高生產力,以縮小國內外價格差距;

  * 將公用事業價格定在適當水平,以縮小价格差距;

  * 使地價合理化,以減低本土零售價格;和

  * 採取其他措施,以減少價格差異。

  2.2美方的結構性障礙

  U.S. STRUCTURAL IMPEDIMENTS

  在SII談判期間,日本也列舉了美國結構性障礙的七項政策和做法:美國的儲蓄-投資失衡;企業投資行爲;企業經營行爲;政府管制法規;研究與開發;出口促進方案;和勞動力教育和培訓。

  2.2.1儲蓄與投資失衡

  Savings-Investment Imbalances

  與日本過度儲蓄超過投資對應的,是美國的過度支出超過儲蓄。日本一直聲稱,美國必須至少(如果不是全部的話)承擔部分貿易赤字的責任。它呼籲美國減少其聯邦預算赤字,認爲聯邦預算赤字導致美元在1980年代初迅速升值, 並繼而導致大量外國資本流入美國。日本還建議,美國需要提高其14.4%的儲蓄率,這遠遠低於日本的 34.6%,也低於大多數工業化國家。

  在SII協調期間,美國已經承認有必要減少聯邦預算赤字。在第二年後續討論後發表的1992年7月30日的報告中,美國表示,預算赤字佔GDP的比例正在增加,但將其歸咎於美國經濟衰退和儲貸協會救助計劃的支出。美方指出了爲解決預算赤字所作的努力,特別是1990年《綜合預算調節法》。報告還列舉了布什政府的提案,如降低資本利得稅、新版個人退休賬戶(IRA)以及其他改善美國儲蓄的努力。

  2.2.2企業投資不足

  Corporate Investment Activities

  日本表示,美國企業需要增加對廠房和設備的投資,提高生產率,以便在世界市場上更具競爭力。

  美方在SII報告中的迴應,是布什政府支持幾項立法建議:

  * 通過改革美國反壟斷法促進製造業的合資;

  * 建議法庭在裁決反托拉斯訴訟時,須顧及競爭利益及降低企業的成本;

  * 改革產品責任法,以減少在美國的過度訴訟和經營成本;和

  * 提供稅收抵免,鼓勵發現新的油氣田和舊油田重新利用,以減少美國的石油和天然氣對外國能源的依賴。

  布什政府還重申了美國一貫的對外國直接投資的公平對待政策。它還表示,希望尋求減少政府監管、新能源戰略、醫療改革和民事司法改革,將有助於提高美國產業的競爭力。

  2.2.3企業短期決策

  Corporate Behavior

  日本觀察人士經常聲稱,美國企業高管在制定市場戰略時採取短期觀點。據日本人稱,美國企業高管爲了取悅股東而專注於短期利潤,但在這樣做的時候,他們犧牲了長期發展和市場份額,這本可能會使公司更具競爭力。

  在SII協調期間,美國聲稱,長期投資可能受到美國資本成本高的不利影響,減少聯邦預算赤字和促進私人儲蓄的努力將有助於降低資本成本。美國的迴應還指出,布什政府降低資本利得稅的建議是降低資本成本的一種方式。此外,布什政府還研究了經理人和機構投資者之間的關係如何影響長期競爭力,以及企業薪酬方案如何影響高管和其他企業員工的長短期回報偏好。它的結論是,應保持向股東提交季度報告。不過,證券交易委員會(SEC)檢討了代理投票制度,以確定是否有辦法加強管理層對股東的問責,並於1992年6月宣佈了這方面的建議。SEC還宣佈了在高管薪酬問題上讓企業高管對股東更加負責的舉措。

  2.2.4政府管制相關

  Government Regulations

  在SII協調中,日本斷言,美國政府的某些法規--出口管制法、對能源出口的限制和進口管制--對美國貿易產生了不利影響。

  美國對日本的答覆是列舉了多邊出口管制協調委員會(COCOM)爲減少其成員之間的出口許可證要求所作的努力。它還指出了它的出口管制條例的單方面改革,以減少對源於美國產品和技術的再出口許可管制。

  在能源貿易領域,SII報告列舉了美國爲減少或取消對能源出口的管制而採取的措施,包括對成品油出口、阿拉斯加庫克灣原油出口和向加拿大出口原油的管制。布什政府也在研究出口加州原油的成本和效益。

  關於進口限制,美國援引布什政府的計劃--鋼鐵貿易自由化計劃--逐步取消對鋼鐵進口的自願限制協議(VRA),並促進更開放的鋼鐵貿易。報告還列舉了機牀工具進口自願限制協議的過期,以及美國機牀行業爲提高競爭力所做的努力。

  2.2.5研發不足

  Research and Development

  日本聲稱,美國需要將更多的資源用於研究和發展,採取其他措施,例如採用公制度量衡, 以提高競爭力。

  美國援引布什政府1992財政年度的預算承諾,將增加聯邦對民用和軍用領域的研發資助。美方也介紹了爲鼓勵使用公制所作的努力,包括自1993財政年度起要求聯邦各部門和機構在採購和補貼中使用公制,商務部鼓勵私營部門轉換爲公制。

  2.2.6出口鼓勵

  Export Promotion

  日本認爲,美國需要擴大促進出口,美國公司在市場戰略中必須更加重視出口。美方在SII報告中對此作出迴應,列舉了布什政府提出的增加美國商務部出口促進資金的建議,並列舉了商務部促進對日本、歐洲共同體、東亞和加拿大出口的方案。報告特別提到政府當局在由商務部長擔任主席的貿易促進協調委員會(TPCC)下協調美國出口計劃的努力。

  2.2.7勞動力教育和培訓

  Workforce Education and Training

  日本認爲,爲提高工業競爭力,美國應提高教育質量,增加工人培訓機會。美國建議布什政府的預算提案和在線計劃致力於實現日本的這些目標[原文如此]。美國在報告中列舉了以下方案:

  * 總統和州長爲改善美國教育制定的六個國家教育目標;

  * 布什政府增加補習課程及數學及科學教育經費的預算建議;

  * 根據擬議的1989年《教育卓越法》規定,允許非教育領域的專業人員獲得授課許可;

  * 根據《職業培訓合夥法》舉辦的培訓方案;和

  * 勞工部促進工人培訓的各種方案。

  3、SII的意義

  SIGNIFICANCE OF THE SII

  冷戰的結束促使美國和日本重新評估兩國關係,經濟問題的重要性不斷升高。儘管經歷了多年的談判,但美國貿易逆差等長期存在的問題仍阻礙着美日關係。對這些問題的沮喪情緒,導致國會在貿易政策中發出更強的聲音,,加大了要求行政部門採取更加激進做法的壓力。此外,認爲日本經濟與美國經濟不同,不會改變的看法,也導致越來越多的批評者呼籲美國決策者放棄與日本傳統的談判解決方式,轉而採用新的、不那麼傳統的方式。

  SII是布什政府希望打包處理這些問題的一次嘗試。對SII是否成功的評價,可能會影響總統和國會之間的決策權平衡,影響美國對日本貿易政策的形式。

  4、貿易赤字

  THE TRADE DEFICIT

  美國對日本的貿易逆差在兩國之間造成了很大的緊張關係,也需比所有其他議題都重要。對許多人來說,每月公佈的赤字數字已經成爲貿易關係的象徵性晴雨表。人們可以合理地認爲,如果雙邊貿易赤字大幅下降,美國對日本貿易做法的大部分擔憂將減少。

  雙邊赤字通常是美國真實貿易情況的一個不太準確的指標。但與日本的赤字在1980年代初至中期飆升,與此同時,美國與其他主要貿易伙伴的貿易失衡也在大幅上升。與日本的赤字也佔美國貿易赤字總額的很大一部分--40%或更多。1987年至1990年間,美國對日本的赤字下降了22%,從670億美元降至410億美元,但隨後開始增加,在1992年達到490億美元。

  許多經濟學家將美國總體貿易赤字,特別是對日貿易赤字的迅速增加,歸因於宏觀經濟因素。具體而言,他們指出,美國聯邦預算赤字巨大,加上美國儲蓄率相對較低,推高了實際利率,導致外國資本流入激增。這些趨勢給外匯市場上的美元價值帶來了上行壓力,因爲外國人需要美元進行投資。

  經濟學家還指出,日本的資本盈餘是由相對較高的儲蓄率和相對緊縮的財政政策造成的,過剩的資本壓低了日本的利率,並將日元匯率壓低到了貿易大致平衡的水平以下。

  在評估美國貿易赤字的政策藥方時,主流經濟思想家強調宏觀經濟條件的調整措施,如儲蓄率、投資和消費。日本和美國的談判代表試圖在SII中解決這些宏觀經濟因素。

  5、國會壓力

  CONGRESSIONAL PRESSURES

  在1980年代初和中期,代表了經歷着進口競爭激烈和出口下降的產業之痛的選民的那些國會議員,持續向里根政府施壓,要求其在貿易中發揮更加積極的作用。隨着1988年《綜合貿易和競爭力法》的頒佈,這種壓力達到了極致。對於實行不公平貿易和以其他方式阻礙美國出口的國家,《綜合貿易法》制定了更嚴格的準則和要求。

  也許最重要的是,國會通過了“超級301”條款,作爲《綜合貿易法》的一部分。根據該條款,美國貿易代表(USTR)不得不在1989年5月和1990年4月確定“優先”國家,即某些不公平貿易做法的最惡劣的實踐者,並與每個國家進行談判,說服它們停止不公平貿易,否則可能面臨單方面報復。1989年5月,當時的美國貿易代表Carla Hills將日本以及巴西和印度列爲超級301下的“優先”國家,但在1990年4月只確定了印度。超級301在1990年後到期,但許多國會議員仍然對一些美國生產商難以打入日本市場感到擔憂,並呼籲繼續對日本施加壓力。

  在美國貿易代表HILLS根據超級301確定日本爲目標時,總統宣佈了啓動美日SII協調。這是布什政府爲了從國會手中奪回貿易政策的主動權,並回應國會要求採取行動的壓力而做出的努力。布什政府將SII與超級301進程分開,從而避免將談判置於超級301所明確的截止日期和報復性威脅之下。

  6、對美國貿易政策的批評

  CRITICISMS OF U.S. TRADE POLICY

  越來越多的批評者呼籲美國決策者放棄與日本談判的傳統策略。這些策略強調的假設是,如果日本取消貿易壁壘,美國公司的機會自然會隨之而來。批評人士指責,過去的談判未能爲美國生產商和投資者帶來可衡量的好處,而且第三國公司和投資者在無需經歷痛苦談判的情況下也搭便車從中受益。

  一些批評者呼籲對日本採取“結果導向的”或“可管理的貿易”的方針。換句話說,他們認爲,美國應該設定一個可量化的目標--美國出口商在日本市場的具體份額,日本進口的具體比例,或者雙邊貿易的具體水平--並迫使日本去實現約定目標。一個由私營部門顧問組成的委員會在提交美國貿易代表的報告中建議採取這一辦法。其他評論家則提議美國參照美國-加拿大貿易的先例,建立美日自由貿易區。

  SII是以往雙邊談判的合乎邏輯的延續,它強調的是規則而非結果:如果日本消除或減少其結構性障礙,美國出口商和投資者將享有新的機會。如果SII未能達成效果,要求改變美國與日本打交道方式的壓力可能會更大

  7、對SII的評價

  ASSESSING THE SII

  美國政府的更迭,和冷戰後的時代變遷,促使美國和日本重新審視兩國關係特別是經濟關係,並決定如何管控關係。對SII的評價會是重新審視的一部分。

  日本已採取措施使其分銷系統更開放,打擊排外性的商業習慣,並增加公共基礎設施支出。美國呼籲日本在降低住房成本和監控財團行爲方面推進更多。日本一直嚴厲批評美國未能降低聯邦預算赤字。

  從長遠來看,SII會被評估是否實現了設定目標。布什政府表示,預計SII將減少美國對日本的支付赤字。當時的財政部負責國際事務的副部長David Mulford說:“如果在這些(SII)談判之後立即公佈貿易數據,我不會認爲我們非常成功”。 不過,他補充說,這些結果也可能在1到5年內不會出現。

  美國對日本的經常賬戶赤字在1989年至1991年期間確實有所下降,從444億美元下降到241億美元,但到1992年第三季度末又開始上升到250億美元。最初的減少主要是由一次性事件或與SII無關的宏觀經濟條件的影響。例如,日本爲“沙漠風暴行動”提供了資金,日本公民增加了前往美國的旅行。前者已停止,而後者已經平穩。

  在SII的框架內,減少雙邊經常賬戶失衡可能沒被視爲一個正確的或可實現的目標。從長遠來看,貿易平衡是由儲蓄和投資平衡決定的。這些平衡中的一個重要因素,儘管絕不是唯一的因素,是政府支出政策。例如,許多經濟學家認爲,如果美國通過削減聯邦預算赤字來大幅減少儲蓄的缺口,就會減少與日本的貿易逆差,更重要的是,也會減少與整個世界的貿易逆差。

  美國和日本將其政府支出政策列入了SII議程,從而有助於強調它們在貿易赤字方面的重要性。但財政政策並不是在貿易談判桌上制定的,而是各種國內考慮因素的結果,如經濟增長目標、通貨膨脹、利率和對支出偏好的政治支持。

  經濟學家還認爲雙邊失衡並不一定是問題,但強調,需要審查全球平衡,以便更準確地瞭解一個國家的對外經濟健康狀況。1985年美元貶值後,美國全球貿易和經常賬戶赤字大幅下降。此外,並沒有經濟學理由要求所有雙邊貿易都一定平衡。例如,一項研究表明,雙方的貿易結構會導致美國對日貿易逆差,即便排除掉宏觀因素。

  除了雙邊支付平衡外,布什政府還將美國出口商和投資者的市場準入作爲SII的第二個目標,儘管不是那麼突出。要求調整日本財團內部採購慣例、日本公平貿易委員會執行反壟斷法和變更日式分銷制度,這些目標都有利於市場準入。日本在這些領域的努力取得了一些成果。1990年,玩具反斗城宣佈,將成爲第一家在日本開設門店的大型美資零售商,由此成爲日本分銷體系改革成果的試金石。1992年1月,布什總統在東京與海部俊樹舉行峯會時,玩具反斗城在東京開設了第一家零售店。

  日本還採取步驟加強反壟斷法的執行。1993年2月,日本檢察官在日本公平貿易委員會提起的第一起操縱投標犯罪案件中,突襲了四家主要印刷公司的辦公室。

  這樣的努力可以改善美國公司在日本的商業環境,但它們必須在談判完成後繼續進行的長期、根本性的改革。這可能需要美國繼續監測日本的行爲。

  一些批評者,如Clyde V Prestowitz Jr.斷言,人們不應該期望SII導致這樣的根本性變化。

  “在日本經商和生活是基於關係的,廣泛到西方社會幾乎無法理解的程度。財團結構是關於關係的。通過在日本實施反托拉斯政策或改變對串通行爲的處罰,就能改變日本行業集團的封閉和合謀的特性,這種觀點,在我看來是愚蠢的。”

  啓動SII議題的時機,隱含着布什政府的目標,即重新奪回國會通過1988年《綜合貿易和競爭力法》拿走的對外貿易政策的主動權。布什政府不希望結構性障礙談判成爲超級301議程的一部分,並在起初實現了這個目標,因爲它沒有在1990年4月將日本列爲首要的不公平貿易者後,國會沒怎麼抗議和反對。然而,兩年後,參議院財政委員會國際貿易小組委員會主席Max Baucus參議員表示,SII沒能有效解決結構性障礙,他將推動續訂超級301條款,並將結構性障礙納入目標。不清楚克林頓政府是否贊同這一目標。

  儘管沒有充分實現其最初的目標,但SII可能有助於爲今後減少雙邊摩擦奠定基礎。它把注意力集中在兩國經濟摩擦的主要根源問題上。SII談判的跨機構性質,也幫助了那些很少出現在貿易談判中的那些部委,理解他們所制定和監督的政策行爲的外部影響。但SII也有缺點,相關的障礙既複雜又根深蒂固,並不容易解決,其效果可能並不明顯,很可能也難以衡量。

  (譯文結束)

  譯者評論

  日美貿易摩擦從50年代的行業摩擦,到80年代的貨幣摩擦(于傑翻譯的《時運變遷》和《管理美元》分別提供了歷史縱切和橫切的最佳紀錄),到經濟體制摩擦,持續了近半個世紀。難產的根源在於東亞官僚社會與美式自由經濟的背後的制度文化的差異,並非幾次談判和協議就能解決。

  日本官僚體系長期勒住一億多優質工蟻一起擠小房子開小車,沒能誕生足夠多的高收入中產和富豪、別墅大宅莊園,則內需始終會有缺口,需要依賴外部經濟體揹負債務、讓出就業機會,那摩擦就怎麼都解決不了。

  文中對美式赤字的指責,反映了當時主流宏觀經濟學框架的侷限,沒有強調公共資產需要與公共債務對應。里根經濟學的減稅造成的巨大赤字,其實無意中走向了恰當配比。而日本當時對赤字過於反感,沒意識到依靠重稅重費和擠壓消費而非赤字和公債來實施長期公共基建是一種自戕行爲,借給美國再維繫自己的出口部門就更是如此,暴露出政府在產權流動、管制放鬆、金融深化等領域的進步速度遠低於產業界的進步速度。1983年前後裏甘財長面對德日要求縮減赤字的壓力時大喊:可是隻要美國在增長,德日就只能閉嘴,畢竟美國真緊縮的話,他們只會更慘。

  上圖中黑色虛線爲財政預算差額與GDP的比例,藍色爲新建住房同比增長率。可見泡沫最關鍵的成因,一是85年起沒有實質性減稅和赤字,而是靠着放水和壓低利率維持增長。二是新開工房產數量在1988年後沒有增長(是不是想到了耕地紅線、基本農田圍城、嚴格限制特大城市擴張)。

  文中提到,1986年日美建立了結構性對話工作組(SED),包括SII中的大部分議題,但沒有施壓執行,錯過最佳糾錯時機。當時中曾根首相發佈的《前川報告》的主旨也是擴大開放、改善住房和內需等結構性改革內容。然而大藏省、通產省、國土廳等官僚們無法放權,反而持續“調教”首相和內閣。這也很好理解,不能在不改變官僚們的KPI和權限時,反覆要求他們拔一毛而利天下,更不能指望拔同袍的毛而利天下,那太反人性了。

  日本如果重新來過,哪些導致日美摩擦和日本衰落的阻礙,不去除的話還是會撞牆?

  1)財政赤字的觀念需要修正。

  長期公共資產最不應該使用當期稅收來支付。公路、鐵路、碼頭,市政設施包括道路、學校和醫院大樓,不能由民營公司運營的話,就應當儘可能使用地方債,其次國債。稅收是最壞的基建融資方式,因爲奪取的是企業利潤、投資和僱傭意願,還有工薪收入。

  2)貿易赤字的觀念需要修正。

  在增長潛力高時,應儘量吸引外部投資尤其是直接投資(像拉美那種大舉外債發展國企而非允許直接投資,倒是作死,因爲國企基本不產生效益也不會還債的,早晚出事);別人增長潛力高時,要設法過去投資。這對雙方是雙贏。而資本流入(資本順差)等接近同於商品流入(貿易逆差)。日本早期曾規定“外商投資利潤不得匯回”,結果整個50年代利用外資不到8億美元,靠國民胼手胝足的積累。

  3)儲蓄-投資的觀念需要修正。

  政府的角色應當是儘可能保證最大規模上的低投資風險、低行業管制、高投資收益率,正確做法是維繫社會秩序和司法,統一流轉稅、所得稅和社保,削減稅費,和各種行業對內對外的准入限制,以此鼓勵內部外部投資;指引各地方政府提供均等的教育和醫療防疫服務,協調地方之間的公路鐵路電網、防洪排污等合作,讓更多地區和人口捲入統一市場。至於外儲,那要視爲政策失敗的證據,而非財富。

  4)對產業政策的觀念需要修正。

  日本應當意識到,它早期的增長應當歸功於經濟私有和對美開放,而非產業政策。與印度、印尼、拉美等前殖民地,還有計劃經濟的蘇東地區想比,日本的特點就是對外更加開放,經濟私有比例更高,產業政策更加溫和,所以導致的傷害更小而已。

  5)要極端重視地權的自由流動。

  因爲地權相關的規制牽扯太多人利益,錯過窗口期容易造成永久鎖定。日方在首輪SII時承諾,到1995年時戶均住宅佔地面積達到95平米,但實際調整緩慢而困難,國土廳、農林水產省、自民黨的票倉農民和農會,利益交錯。而土地管制是日本貿易摩擦、經濟泡沫、長期衰退、生育率過低的最核心原因,不除掉的話,其他都不治本。

  除跨城交通、流域防洪和環保外,不能對地方的自主規劃權有任何限制,中央規制權不到個人和地塊。大公司和富豪可以輕鬆談判買地建設工廠、總部、別墅、莊園,而非過多的擁擠在大城市寫字樓裏、出海建廠、帶着億萬財富移民,同時萬千個體只能被迫務農,或者不論窮富擠在統一的小格子裏:那必然導致財富和內需的總量不足。

  6)要重視股權的流動,發揮存優淘劣的功能。

  主銀行、財團連結、垂直提攜、終生僱傭等習慣,屬於短期雞血,長期不如投資收益率引導流動的方式。創業一代退休後,日本大多數公司淪爲內部控制,效率不彰也難以快速優勝劣汰,新機會來臨(比如IT)也難以快速集中資源(松下索尼東芝日立三洋夏普NEC富士通等還有各自的低效部門沒法裁員合併),給基金和小股東分紅幾乎爲零,嚴重抑制內需,而且導致養老金增值無望,只能輸出資本到海外尋求回報,本國的創新和增長失去動力無法突破天花板。

  美方如果從頭來過,內部需要先形成哪些大概共識,否則多半還是雞同鴨講?

  1)要意識到非英語民族向完全現代經濟轉型的難度。

  人類文明幾千年後,現代經濟體系的要件纔在英國一島發育搭配完整,而且從1215年大憲章到1688年光榮革命,前後磨礪400多年之久。之後在世界的擴散也並不順暢,英語民族的炮艦所不到之處,幾乎從未自發演化出充分的產權、市場、財富、資本和自由。

  以法國爲例,歷經第一共和國到第五共和國;德國對英美髮生兩次致命戰爭;俄國至今尚未轉軌完成。或者說,除英美澳新加等英語民族以外,現在轉軌完成的西歐、日本、韓臺新、以色列,大多是二戰後美國佔領下,或者面臨強敵在美國庇護下不得不逐步轉型的。從這種視角看,拉美也並非陷阱,更像是非英語民族自發演化的天花板和上限:基督教和歐洲文明的後裔,未經大戰威脅和美國的長期強力干預。

  這些非英語國家大多從軍政、技術和商業開始模仿,並嵌入本土資源和精英結構開始成長。但到一定程度之後,所嵌入的不兼容的部分難以自我革除,繼續發展又總會發生或多或少的摩擦。

  具有這種視角之後,就既沒那麼容易期望過高,也不會操之過急,也更容易有持續性和前瞻性。

  2)需要理解東亞官僚社會,優先從經濟相關部委的官僚機構改革入手。

  美國從1950年代的紡織品貿易摩擦開始,到1997年還在和日本談判無線電鑽的合法化(便利美國板材和建築承包商進入日本市場),而不是及早要求裁撤通產省改爲商務部(通產省身負促進本國產業之責,怎麼可能不保護、不阻攔),反而和通產省磨了幾十年。這應當視爲一種恥辱。

  理想路徑是在50年代要求拆解通產省更換爲商務部,60年代要求農林水產省降格縮權(已成爲工業國),70年代禁止國土廳獨立更不允許其奪取地方自主規劃權,和拆分大藏省對日本央行的管轄權,80年代要求資本市場、金融和貨幣的徹底自由化。同時規定稅率空間、赤字空間、工業和住宅用地審批層級等硬性指標,這樣才能避免長期衝突和摩擦,而不是現在這樣,得到了一個平庸沉落萎靡的日本,更糟的是還帶壞了整個東亞,個個都是外儲多、房價高、生育率低、未來暗淡。

  可惜美方在前期僅僅是敲打出口,目標是應付一下國內選民情緒和國會壓力,而不是全力促進日本轉型。到里根時開始施壓,首屆放任、第二屆盯住匯率升值,到老布什政府時要求全面改革《結構性障礙協議》,到克林頓首屆《日美綜合經濟協議》、第二屆時《日美規制緩和協議》,每四年換一批人、換一批主張和要求。這完全不得法,既未深度診斷,也藥不對症,用全面懲罰性關稅等威脅施加壓力,就像是用棍棒或者潑開水的方式,而非精確大腦手術和給藥來治療多動症。

  然而看了中日美一些智庫的回顧和討論,感覺大多缺少新宏觀傳導、結構性嵌鎖和組織行爲學等視角的突破。也許,這就是歷史吧,既很難吸取教訓,也很難指望有什麼奇蹟,繼續磨吧。

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