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土改進階:33地試點延期一年 推進三塊地聯動改革

http://finance.sina.com   2017年09月13日 15:01   21世紀經濟報導

  土改進階: 33地試點延期一年 推進“三塊地”聯動改革

  本報記者 宋興國 北京報導

  編者按

  一直以來,農村是我國經濟發展的薄弱環節,而農村問題的解決,土地改革是必須突破的關鍵環節。2015年初,中央選擇全國33個地區進行“三塊地”改革封 閉試點。最新的消息是,試點工作將延期至2018年,同時要求力度再大一些,步伐再快一些。這既表明了高層加大改革的決心,也说明當前土地改革還需攻堅。 本報特推出專題報導,梳理新一階段土地改革的方向、趨勢,以及地方的探索經驗。

  導讀

  在法律層面已經做出突破的背景下,集體經營性建設用地同價同權同等入市障礙掃清后,如何分配擴大后的農村土地權能,也就是農村土地增值分配機制的建立開始成為改革焦點。

  “三塊地”改革試點,正進入深水區。

  近日,21世紀經濟報導記者從多方了解到,經中央批准,原定於今年年底結束的農村土地徵收制度、農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度等三項改革試點工作,將延期至2018年底。

  9月6日,國土資源部副部長、國家土地副總督察張德霖,在陝西省西安市的座談會上要求,圍繞“三塊地”試點,“覆蓋面再廣一些,力度再大一些,創新辦法再多一些,統籌工作再好一些,試點步伐再快一些”。

  分析人士指出,按照改革試點的實際進度和需要的探索時間,對試點進行延期,反映出中央對“三塊地”改革的審慎務實態度,這有利於改革目標的最終達成。而隨着改革的深入,一些需要在下階段改革試點過程中切實解決的難點,也開始顯露出來。

  “三塊地”有望聯動改革

  2014年12月,中央深改組第七次會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,標志著新一輪土改大幕開啟。

  2015年初,根據中央要求和全國人大授權,國土資源部在全國選取33個縣(區)進行農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。試點任務期限原計劃是到2017年底完成。

  今年8月,在中國國際經濟交流中心舉辦的相關活動上,國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志曾對於現階段“三塊地”改革的成果,做了相對系統的總結。

  就完善農村土地徵收制度,他指出,一是縮小了土地徵收範圍,探索制定了土地徵收目錄,對公共利益用地範圍進行了初步建立。二是規範了土地徵收程序,從現行 的土地徵收兩公告一登記程序,轉變為先與農民達成協議,征地補償安置資金落實后,方可啟動征地。三是完善了被征地農民合理規範多元保障機制。將符合條件的 被征地農民納入城鄉居民和城鎮職工養老保障體系;用區片綜合地價取代年産值倍數法,對徵收農民住房不再作為地上附着物,而是作為專門的住房財産權予以補 償。

  在農地入市方面,建立了農村集體經營性建設用地入市制度,為農村集體經營性建設用地同等入市同權同價掃清了法律障礙;出台了僅適用於試點地區的農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金徵收使用管理辦法和農村集體經營性建設用地入市抵押管理辦法。

  農村宅基地制度改革層面,明確了落實一戶一改制度的多種形式,保障農村村民戶有所居的權利。簡化了宅基地審批制,存量建設用地審批權下放至鄉鎮人民政府, 新增建設用地審批權下放至縣級人民政府。通過土地整治等方式統籌利用農村闲置宅基地等方式,對建立宅基地自願有償退出的機制進行了積極的探索。穩妥規範推 進農民住房財産權抵押貸款,落實宅基地所有權和農戶宅基地用益物權。

  近期,圍繞農村三項土地制度改革,國土資源部連續在多地召開座談會,相關負責人多次就改革的整體性和系統性發聲。

  9月6日,國土資源部副部長、國家土地副總督察張德霖,在陝西省西安市的座談會上表示,深化統籌推進農村土地制度改革三項試點,要謀劃好試點工作,圍繞三項試點改革“可複製、能推廣、利修法、惠百姓”的目標開展。

  而9月5日,國土資源部副部長曹衛星在山東濟南召開的征地制度改革試點座談會上同樣強調,下一步要深入研究三項改革之間的關聯性和耦合性,加強統籌協調。

  一位土地專家告訴21世紀經濟報導,國土部於2015年部署展開“三塊地”改革試點,但當時每個試點縣域只探索一項改革,全國共有15個縣域試點宅基地改 革,15個縣域試點農村集體經營性建設用地改革,3個縣域試點征地制度改革。2016年9月之后,國土部開始在試點地區嘗試聯動改革,試圖將“三塊地”改 革打通。但時間尚短,這或許是此次改革試點延期的原因之一。

  土地確權鋪開

  在試點工作走向深化的同時,為了將來農村土地制度改革在全國範圍內推廣,一些先期調查性工作,則同步在全國推進。

  “不能把耕地改少了”是此次土改的四大紅線之一。據了解,到今年6月,全國有劃定永久基本農田任務的2887個縣級行政區全部完成落地塊、明責任、設標誌、建表冊、入圖庫五項任務,其中2663個縣級行政區資料庫通過了資料庫質檢。

  而作為“三塊地”改革的基礎,針對承包地、宅基地和集體建設用地的確權工作則更為複雜。

  根據國務院今年初下發的《關於2017年深化經濟體制改革重點工作的意見》,農業部負責加快推進農村承包地確權登記頒證,國土資源部負責全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作。

  其中,承包地確權進展順利。8月8日,農業部宣佈,截至7月底,全國農村承包地確權面積已完成10.5億畝,約占二輪家庭承包耕地面積的80%。

  但宅基地與集體建設用地的確權頒證工作進度,則並不明朗。

  2016年底,國土資源部等五部委聯合發布的《進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》就提出,相關不動産登記工作,存在的問 題包括:地方農村地籍調查工作基礎薄弱;有的地方只開展宅基地、集體建設用地調查,沒有調查房屋及其他定着物;個別地方不動産統一登記仍然頒發老證;一些 地方宅基地“一戶多宅”、超占面積等問題比較嚴重,且時間跨度大,權源資料不全等,影響了不動産登記工作的整體進度。

  下階段難點:土地增值收益分配

  隨着“三塊地”改革的深入,對於改革難點的認識也越發清晰。8月底召開的全國土地利用管理工作會議明確提出,新時期土地利用管理工作的兩大主要任務是大力實施節約集約用地和加快建立城鄉統一建設用地市場。

  這就對“三塊地”改革提出了更高層次的要求。在法律層面已經做出突破的背景下,集體經營性建設用地同價同權同等入市障礙掃清后,如何分配擴大后的農村土地權能,也就是農村土地增值分配機制的建立開始成為改革焦點。

  今年3月,中央農村工作領導小組原副組長,清華大學中國農村研究院院長陳錫文在一次報告中指出,農村集體經營性建設用地入市改革將為征地制度改革提供寶貴 的經驗。推進農村集體經營性建設用地入市改革,一是要做好土地利用規劃,二是要研究制定各方都能接受的土地增值收益分配方案。

  一位西部省份國土部門官員告訴21世紀經濟報導,在該省試點縣在集體經營性建設用地試點過程中,最大的難題就是如何設立對集體成員的認定和調整辦法,也就是到底誰是集體經濟組織成員,誰在入市過程中享有話語權、參與權、決定權和收益分配權。

  中國社科院農村發展研究所研究員李國祥認為,農村土地改革過程中的土地增值收益分配製度設計,需要考慮兩個層面:一是地方政府、村集體和村民等多方的利益 如何分配,這不僅包括土地收益的分成比例,還有權責的分配問題,比如農民享有更多土地財産權后,過去由地方政府通過土地出讓金來支持的基礎設施,由誰來 建?

  二是在村集體內部,收益分配權的享有問題,也就是如何確立集體組織成員權的問題。 他認為,這一問題不應由中央層面解決,而應當通過地方協商一致來解決。

  2017年初,在回答農村集體經濟組織成員權相關問題時,農業部部長韓長斌表示,誰是成員,農民公認。是不是成員要由集體組織成員共同民主討論確認。提倡 在縣域範圍內,出台成員身份確認的指導性意見,最后由群衆來民主決定。 (編輯:吳紅纓,如有意見和建議請聯繫:songxg@21jingji.com;wuhy@21jingji.com)

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