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社科院高培勇:發展理念由高速增長轉向高質量發展

http://finance.sina.com   2018年01月11日 22:49   北京新浪網

 高培勇:財政赤字占GDP比重守住3% 成經濟走向標誌

 社科院高培勇:政策安排+改革行動成為宏觀調控新景象

高培勇:要與時俱進看待宏觀經濟形勢 注意四方面政策

  新浪財經訊 1月12日消息,由嘉實基金、新浪財經聯合主辦的“2018嘉實基金遠見者投資策略峰會”在北京舉行,主題為“把握新機遇 佈局新時代”。 中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長高培勇先生出席並發表演講“2018:宏觀調控體系將有哪些變化”,他表示,變化了的發展理念:高速增長轉向高質量發展。

  此外,他認為,政策主綫有所變化:需求管理轉向供給側結構性改革。立足供給側、結構調整非總量調節、調高供給質量、優化供給結構。另外施策機制發生改變,將以改革為根本途徑。

  以下為高培勇演講實錄:

  女士們、先生們,大家下午好!我很讚賞今天主題詞當中的兩個關鍵詞彙,一個是“新機遇”,另外一個是“新時代”。當我們講到新的時候,實際上我強調的就是其中的一個“變”字,這一切一切都在變。

  進入2018年,我們首先關注的是2018年中國的宏觀經濟形勢將會有哪些變化,但是我想说在中國這塊土地上,要關注宏觀經濟形勢的變化,其中一個主線索就是宏觀的調控體系。展望2018年,我們的宏觀調控體繫上將會有哪些變化?這些變化又怎樣深刻影響中國的宏觀經濟形勢?是我們一會兒這一段時間要討論的問題。

  講到宏觀調控,不久前召開的中央經濟工作會議講了兩句話,兩句話都講2018年中國的宏觀調控體系是怎樣一種趨向。一句話是這樣講,要堅持適應我國經濟發展主要矛盾的變化來完善宏觀調控。我們都知道中國特色社會主義新時代帶來的一個社會主要矛盾的變化,就是人民群衆對於物質文化的需要轉變為對於美好生活的需要,從供給角度講,落后的社會生産轉變為不平衡、不充分的發展,這樣一個主要矛盾變化,將會在很大程度上影響着2018年,一直於未來一個時期的宏觀調控的格局;第二句話,推動高質量發展是當前和今后個時期實施宏觀調控的根本要求。我們知道經濟發展進入新時代基本標誌就是由高速發展進入到高質量發展,這樣一個發展階段的變化也會對中國的宏觀調控産生影響。

  當我們说到主要矛盾的變化會帶來宏觀調控的變化的時候,其中一個最為關鍵的主線索就是整個經濟發展的目標要隨着社會主要矛盾的變化而做相應的調整。概括起來講,就是我們要建設有效滿足人民需要的現代化的經濟體系,現代化經濟體系這樣一個關鍵詞今后將越來越成為一個經濟領域,特別是在高質量發展階段的一個高頻詞彙。

  當我們討論2018年宏觀調控體系有可能出現變化的時候,起碼要把它分作三個不同的層次來加以理解:第一個層次,經濟發展的新常態;第二個層次,新的發展理念;第三個層次,供給側的結構性改革。這三個層次每一個術語對我們來講都不是新詞,但是在這裏我想強調的是你使用任何一個術語都要有比對的一種思維方式。當你提到經濟發展新常態的時候,一定是说它是相對經濟發展舊常態而言的。當你談到新的發展理念的時候,一定要強調它是相對於舊的發展理念而言的,當你強調供給側結構性改革的時候,一定要強調必須反復地告誡自己,是相對於過去我們所熟悉的需求、管理政策而言的。在比對當中來體味它所帶來的那樣一種深刻的變化,才是我們能夠理解2018年宏觀經濟形勢有可能發生變化的一個基本着眼點。

  這種變化,特別是在宏觀調控體系方面的變化,我想把它歸納為如下四個方面:

  第一,分析視角。我們说在十九大之后,我們的分析視角已經開始發生變化了,我們如何觀察經濟形勢的變化?我想大家在學校讀書的時候,以致於我們在今天拿到任何一本有關宏觀經濟領域的教科書的時候,我們的分析視角都是約定俗成的,而且是爛熟於心的。我們怎麼分析經濟形勢呢?過去我們的分析無非是兩個線索,一個是周期性的因素,另外一個是總量性的因素。什麼是周期性的因素?我們把經濟形勢的變化當作一個周期性的變化過程,當經濟形勢出現衰退的時候,我們認為它是經濟發展當中的一個階段,過不了多久,它會自然而然地就會出現變化,當經濟出現高通脹的時候,我們也把它當作一個階段,我們在學習馬克思主義經濟理論,在學習西方的經濟周期理論的時候深深刻在腦子裏的東西,在我們的信念當中經濟就是一個周而複始的一個周期性的波動過程,這是一個分析的線索。第二個分析的線索,總量的因素,經濟運行當中的周期性波動當中的任何問題,我們都習慣於通過供求之間關係的力量對比加以分析,經濟衰退的時候我們認為是總需求小於總供給,通貨膨脹的時候我們認為是總需求大於總供給。因此,我們的着眼點是根據需求的總量這個因素來分析問題的。但是我們说進入新時代,不能说不再有周期性因素的作用,也不能说不再有總量性因素的作用,但是它的突出矛盾和問題已經發生變化了,那就是這個時候突出矛盾已經轉化為重大的結構性失衡所導致的經濟循環不暢,因而突出矛盾主要表現在供給側,主要突出的問題主要表現在結構性上,這甚至不只是中國自身的問題,而是2008年之后的那場國際金融危機帶給全球所産生的一種結果,這是一個變化。因而,在今后在2018年我們觀察宏觀經濟形勢分析的時候,一定要反復地告誡自己,總量性因素和周期性因素不是完全沒有用了,但是它這種分析是有局限性的,在此基礎上一定要引入供給側的問題和結構性的問題,在兩者交融的基礎之上來展開我們的宏觀經濟分析。

  第二,理念,發展的理念變化了。在過去我們強調的發展理念主要是圍繞着經濟增速,圍繞着GDP而運行的,在以高速增長為主要目標的條件下GDP至上,以GDP論英雄,追求高速增長,是一個自然而然的一個趨勢。但是當今天我們提出新的發展理念是創新、協調、綠色、開放、共享的時候,雖然说这只是一個抽象性的描述,在中央經濟工作會議上,在十九大的報告當中,已經把新的發展理念具體為四個“更”,更高質量、更有效率、更加公平、更可持續,概括起來講,就是要走入高質量發展。從高速增長到高質量發展,它自然而然地就會在經濟的指標上、在經濟工作的理念上、思想上、戰略上都會有一個非常大的轉變,可以说高質量發展就是中國特色社會主義進入新時代在經濟領域的一個基本特徵。

  第三,政策主綫。我們過去觀察宏觀經濟政策的時候,當然要關注它的主線索,但是在過去觀察主線索的時候,你會注意到不管是什麼樣的經濟政策,你總是圍繞着它是擴張、還是緊縮這條主線索來展開,這樣一條經濟主線索有一個特徵,就是立足需求側,緊盯需求側的變化,當需求小於供給的時候,我們採取擴大需求的變化,當需求大於供給的時候,我們採取緊縮的辦法,這種站在需求的角度,緊盯需求進行宏觀調控的政策主線索,所追求的是一種短期穩定,它所做的事情無非是一種對沖性的逆向條件。東風來了我們刮西風,西風來了我們刮東風,採取的是對沖性的辦法。這是過去這樣一種政策主綫,這種政策主綫我們概括為需求管理主綫。今天我們強調宏觀經濟主線索的時候,你細讀剛剛閉幕不久的中央經濟工作會議的檔案,很少用擴張、緊縮、需求總量這樣的一個措詞來描述宏觀經濟政策的變化。用的是什麼呢?用的是我們要站在供給側,要進行結構調整,而非進行的是總量調節,要進行的是提高供給質量、優化供給結構的一系列的政策性的操作。因此,這時候的宏觀經濟主線索已經由需求轉到供給了,由總量轉向結構了,由需求管理轉向供給側結構性改革了,這是第三個變化,我們應當去體味。

  第四,施策的機制。實際上就是如何去實行、實施宏觀經濟政策,在以往我們是怎麼執行的呢?我們是通過政策性的安排來實施的,什麼是政策?首先它是短期的,而一般不涉及到制度性的調整、制度性的安排,而且它的操作也只是臨時性的,所以以往召開的中央經濟工作會議的時候我們問2018年使用什麼樣的政策?我們談的就是2018年的政策走向,那麼它一定是短期的,一定是臨時性的操作性的辦法。但是在今天,當談到2018年的宏觀經濟政策的時候,而且2018年的宏觀經濟政策是繼續實施供給側結構性改革的時候,請大家特別注意的是它強調根本途徑是改革,改革二字已經融入到宏觀調控的運行過程當中去了。在過去我們的宏觀調控的視野當中,我們觀察到的都是政策的變化,而當改革作為一個實施辦法進入到宏觀調控的實施機制過程當中的時候,以改革辦法突破體制性的和機制性的障礙,以推進各種基礎性的改革為供給側結構性改革創造條件將是宏觀調控當中可以看得見、甚至可以摸得着的一個實施的機制。換言之,在今天的宏觀調控當中,既會有政策方面的調節,那是以往就有的,同時將會越來越多地融入改革性的行動,政策安排+改革行動,且越來越以后者為主,將會成為宏觀調控的一個新的景象。

  我说了這麼多,大家可能覺得還過於抽象,能不能舉點具體的例子?我們具體的例子是有的,我只舉積極財政政策的例子來和大家把我們剛才所討論的變化往深層次拓展。

  我們先看積極財政的“積極”二字,今年的中央經濟工作會議強調積極財政政策的趨向不變,我不知道是如何理解的及如果套用以往的思維方式,一定會理解為擴張性財政政策的趨向,或者財政政策的擴張趨向不變,我想這是自然而然的,為什麼?1998年我們操用積極財政政策的那一天起,積極就被當作擴張的同意語,當強調積極財政政策要有意義的時候,很多人理解為2015年的財政政策要在2014年的基礎上加大力度。2016年當中央工作經濟會議提出積極財政政策要加大力度的時候,很多人把它理解為2016年在2015年的基礎上進一步加大擴張的力度。去年,對積極財政政策的提法是積極財政政策要更加積極有效,我也看見相當多的人理解為2017年財政擴張力度要大於2016年,我想這是一個約定俗成的思維方式,這是一種慣性的思維方式。但是請大家注意,今年的中央經濟工作會議的表述,也注意十九大報告當中,關於現代化經濟體系建設方面的六項措施的安排都滲透着一句話,不管是什麼樣的宏觀經濟政策,它的主攻方向要轉向結構性調整,不管什麼樣的宏觀經濟政策,它的着重點和着力點要轉向提升經濟效益的質量和效益上來。轉方式、調結構、化解産能過剩是各種宏觀經濟政策的着力點和着重點。

  把這樣一個變化和積極財政政策的積極二字對接起來,你會發現盡管不排除積極財政政策有擴大需求的意義,但是我想说這種擴大只是適度的,必須加上雙引號,它的主要着力方向不在於擴大需求的總量,而在於結構性調整。

  第二個事例,投資。我們做基金投資也好,做其他方面的投資也罷,特別關注政策投資政策的變化,在我們印象當中投資是幹什麼的?第一,它是搞總量刺激的,它是要拉動需求的;第二,它是通過政府支出的增加、政府投資的增加,來擴大和擴張需求的。這是我們的傳統思維,也是大家課本上反復強調的一點,但是請大家注意十九大報告當中關於投資的表述,怎麼表述的?是發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,當把投資和優化供給結構對接起來的時候,請大家特別注意,它省略掉的是什麼樣的東西?是擴大需求、拉動內需,是穩增長、保增長之類的關鍵詞彙。我們對中國人的語言詞彙是非常熟悉的,當強調優化供給結構的時候,實際上是告訴大家,要在擴大投資規模,拉動總需求方面要逐步地淡出。因此,擴大需求已經不再是主戰場,優化供給結構已經轉化為政府投資的主要的政策目標。雖然说每年政府投資都會有相應的安排,而且那個量不會太小,但是它的方向一定是有變化的。

  第三個例子,赤字。講積極財政政策不可能沒有赤字,但是我想说對於赤字的認識、對於赤字的態度,現在已經在悄然發生變化。在過去我們都知道兩條,第一句話,叫為了拉動需求可以擴大赤字,大家都很熟悉;第二為了穩定經濟不惜擴大赤字都是可以的,只要需求有缺口,我們就可以用財政赤字去彌補這個缺口,只要經濟的穩定需要有赤字,我們就可以用財政的赤字熨平那個缺口,這是以往約定俗成的概念,但是在今天,特別是你回望一下2017年,當那麼多的人反復地呼籲政府要擴大財政赤字規模的時候,甚至提出要不惜提高財政赤字占GDP的比重數字的時候,2017年我們的財政赤字占GDP比重牢牢地守住了3%這樣一個警戒綫和安全綫。很多人不理解,提出問題说這個3%的比例數字只不過是歐洲人制定的一個指標,連歐洲人自己都沒有遵守,幹嗎中國把它當作一個安全綫,非堅守不可呢?肯定有各種各樣的圍繞赤字問題的各種疑問,但是我們说對於中國的老百姓而言,3%與其说是安全綫,倒不如说是一個心理防線,因為我們從引進3%那天起,我們就把它當作安全綫,我們在反復跟大家宣傳说中國的經濟風險是較低的時候,我們舉到的例子也是我們的財政赤字沒有突破3%。

  再考慮到當前我們面臨的三大攻堅戰之一,而且排在第一位的攻堅戰是什麼?是防範化解重大風險,特別是其中的金融風險,那麼3%就是一個風向標了,能不能守住3%,在很大程度上就成為中國宏觀經濟走向的一個突出的標誌。所以在這個時候,大家特別注意,對3%越來越心存敬畏,對3%這樣一個安全綫和控制綫能不能守住,越來越成為考驗我們能否打好防範化解重大風險這場攻堅戰的重要的標尺。大會漫灌已經不再是政策主綫了,財政赤字必須控制在合理的可以防範風險的界限之內。

  第四個例子,減稅降費。说到減稅降費,我想在座的各位都是很歡迎,而且是在各種場合反復呼籲的。但是我們说今天的減稅降費和以往我們所曾經經歷過的任何一次減稅降費都是截然不同的,以往的減稅降費是和擴大需求聯結在一起的,我們那個時候是為了擴大需求而減稅降費。所以為了減稅降費我們可以增列赤字,可以增發國債,政府可以一手給大家減稅,另外一手去舉薦國債。對於此我們非常熟悉,我也見到相當多的人也在反復用政府拷貝這樣一種方式,但是請特別注意,那樣一種減稅降費是作為需求管理的一項政策來實施的。而今天,我們是在供給側結構性改革的背景條件下實施減稅降費,它的直接目標不是為了擴大需求,而是幹什麼?給實體經濟降成本。以往是為了擴需求而減稅降費,今天是為了降成本而減稅降費,大家會说有何不同?我说很大的不同照以往的方式減稅降費不但降低不了成本,反而會增加成本。

  我們可以舉一個例子,比如说2017年,政府給實際經濟,特別是通過營改增減稅了一萬億,大家知道減稅之后政府的支出規模大體上是不變的,它就有一萬億的收入虧空,如果照以往的方法,就是一手減了一萬億的稅,另外一手再增發一萬億的債,對政府而言这只是融資方式的替代。我們要問的是這種方式能夠給在座的各位,給各位實體經濟的老闆們降成本嗎?第一個問題是一手減了一萬億,另外一手又借了一萬億,資源配置格局發生變化了嗎?沒有,原來是通過稅收的方式找大家要一萬億,現在说這一萬億不要了,我現在用發債的方式找到一萬億,雖然配置格局並沒有因此而發生變化億,這是其一。其二,在征稅的條件下政府是不需要還的,但是在舉債的條件下政府要還本而且要付息,這一萬億今天的債就成為明年的還本付息的一個總支出。

  我們可以退一步講,政府的債可以永遠不還,可以不斷地發行置換債來滾動下去,這是可以做到的,但是其中的利息支出是必須還的。那麼如果说也通過發債的方式不斷地循環,那會變成什麼?變成政府債務規模的滾雪球式的惡性循環,那個是堅決要避免的,所以債務的利息支出一定要明年、后年今后若幹年的政府支出的組成部分,疊加到原有的政府支出規模上去。

  我想我已經说明白了,所以照以往的方式,不僅不降成本,反而要增成本。在今天減稅降費你注意一下2017年李克強總理在《政府工作報告》當中專門引用了一個關鍵詞,這個關鍵詞就是我后邊是雙引號標出來的“節用裕民”,就是減稅降費的同時要削減政府的支出,節用的用字就是削減政府支出,要通過削減政府支出的方式來減稅降費,這才是供給側結構性改革背景下的減稅降費之道。

  好了,我说了那麼多,大家说能不能用數字來说明一下,我們體會得更深一點。2018年的數字我們得要等到兩會召開的時候才能夠見到,太會正式地公佈,我們就乾脆回望一下2017年的數字。因為宏觀調控體系的變化是一種漸進的過程,不是一蹴而就的,我們就看2017年我們的宏觀經濟政策調整的態勢,就能體會到2018年將會進行怎樣的變化。

  2017年積極財政政策的格局是用六個數字來體現的,這六個數字分別是右側最上邊的數字,23800,是什麼?是2017年財政赤字的規模。各位想到財政赤字的時候,肯定想到為什麼是23800,照以往的理解,這23800的形成可能是兩個線索,其一,政府的收入和政府的支出壓差的結果,而支出比收入多了23800,所以財政赤字是23800,這是一種理解。第二種理解,今年為了穩定經濟,總供給和總需求之間的缺口大概需要財政去填平23800,是這樣的嗎?我想告訴大家2017年這兩個線索都不是。怎麼來的呢?是按照3%這樣一個財政赤字占GDP的控制指標倒算的結果,我想要赤字,但是我最多能有多少赤字,是倒算的結果。大家立刻回想2016年我們的GDP總額是多少呢?大概是73萬多億,我現在數字说得不太準,不到74萬億。好了,按照2017年GDP的增長指標6%來計算,到2017年末,我們的GDP的總規模應當是79萬多億,將近80萬億。大家拿79萬多億去乘上3%,算一算是不是23800?是這麼倒算過來的。

  換言之,對赤字的需求可能是很大的,但是我們為了守住這個安全綫和警戒綫3%,就只能按照這個最高綫來借債,這是一個和以往不一樣的變化。

  第二個數字3%,我想不需要解釋,這就是我們控制財政赤字占GDP的最高綫。

  第三個數字2000億,2000億是什麼數字?是2017年財政赤字相對於2016年財政赤字的增加額,2016年財政赤字是21800億,所以2017年增加了2000億。各位做宏觀分析久了都知道一個常識,一個年度的財政政策是擴張的還是緊縮的,並不取決於有沒有財政赤字,更不取決於財政赤字的規模有多大,不是说財政赤字的規模越大你就越擴張,不是。而只取決於什麼呢?今年的財政赤字相對於去年的財政赤字是增加了還是減少了,這2000億的增加額才是2017年財政赤字所帶來的擴張的力度,這是看得比較清楚的。

  這邊5%,這是政府支出削減的一個控制指標,當然它的分母不是全部的政府支出,而只是一般性的政府之支出。2017年削減一般性政府支出5%,2018年根據中央經濟工作會議的精神,仍然繼續削減一般性的政府支出。

  第五個數字,5500,這是2017年減稅降費的總規模。

  最后一個數字8000億,這是脫出了一般公共預算的視野,延伸到政府性基金預算之后的那個地方專項債券的發行規模。

  所以大家看出來這樣一個整體上的佈局,可以立刻能感受到這幾年,特別是從去年以來,我們的宏觀經濟政策的格局是發生了很大變化的,從中可以折射出其背后的理念、思想和戰略的巨大變化。

  好了,我們再抽象地看一看2018年財政政策與貨幣政策的搭配格局。中央經濟工作會議是這樣描述的,在2018年財政政策、貨幣政策將是怎樣一種搭配呢?首先,就財政部而言,主要講了四句話,大家仔細地體味,一句話说積極財政政策的趨向不變,這種趨向一方面说它要適度擴張,另一方面说它要把主要的注意力放在優化供給結構上,這是第一句話;第二句話,要調整優化財政支出結構,用優化財政支出結構的辦法去優化供給結構;第三句話,壓縮一般性支出,這是為了給實體經濟減稅降費騰挪空間;第四句話,切實加強地方政府債務的管理,因為我們也深知,目前的地方政府債務是重大風險的一個非常重要的源頭,如何去加強地方政府債務的管理,是積極財政政策的一個非常重要的方向。

  大家看貨幣政策的時候,也有幾個其中的詞意,第一句話,叫穩健貨幣政策保持中性,如果说不了解宏觀經濟政策的演變軌跡,大家一看就是同意反復,因為當初我們操用檔案貨幣政策的時候,用穩健二字去標識經濟政策方向的時候,穩健就會被理解為中性,穩健就是中性。當強調穩健貨幣政策要保持中性的時候,實際上就是在中性的基礎上進一步中性,強調的是它的“中性”二字;第二句話说得更為明確,要關注貨幣供給的總閘門;第三句話是要保持貨幣信貸和社會融資規模合理增長;第四句話说更好地為實體經濟服務。

  通過剛才這一段時間的討論和描述,我想大家對於2018年以宏觀經濟政策為代表的宏觀調控體系的變化趨勢,以及有可能影響的宏觀經濟形勢的變化趨勢是有一個大致的了解了。

  接下來我們需要做小結,作為小結我想跟大家強調什麼?我想主要強調兩條:

  第一條,理念、思想、戰略的調整非常之重要。我經常看到在各種研討會上,在各類媒體上,大家發表的有關經濟形勢方面的分析意見的時候,其背后所折射出來的分析方法,和分析方法相關的分析理念、分析的思維方式仍然是,或者很大程度上是我們過去在學校裏讀書的時候學到的那些東西,但是我還是想再強調一遍,今天的全球經濟形勢將對2008年國際金融危機之前已經發生了很大的變化,今天的中國的宏觀經濟形勢將對於進入經濟新常態之前,也已經發生了很大的變化,我們必須得要全方位地調整理念、思想、戰略。以與時俱進的思維方式來看待今天的宏觀經濟形勢。所以在做各種宏觀經濟分析的時候,要反復地告誡自己,我們現在是立足於中國特色社會主義新時代,這個特色的新時代在經濟領域的表現就是經濟發展的新時代,經濟發展的新時代的基本標誌就是我們進入高質量的發展階段,這是很重要的。第二,我們面對的是新的社會的主要矛盾。第三,我們着力推進供給側結構性改革和現代化的經濟建設。第四,要是滿足的是人們對美好生活的需要,而不僅僅是物質文化的需要,這些理念都是應當做根本性的調整。

  第二條,穩中求進。只有站穩了才有可能有進步,這是近幾年每年中央經濟工作會議反復強調的,但是今年在穩中求進的基礎上強調了另外一句話,叫統籌各項政策,加強政策的協同。我們過去講的宏觀經濟政策更多講的財政政策和貨幣政策,后來添加了一個産業政策,今年強調宏觀經濟政策的時候列舉了四個方面的政策要特別注意:第一句話講的是積極財政政策的趨向不變,講到了財政政策。第二句話講的是穩健的貨幣政策要保持中性,談到了貨幣政策。第三句話講的是結構性政策要發揮更大作用,這是一個新提法。第四句話講的是社會政策要注重解決民生問題。因此,在2018年當我們一般性地講宏觀經濟政策的時候,可能更多講的是財政政策、貨幣政策,深入一步講應當是四大政策的協同作戰和統籌安排。

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