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第一財經日報:政府機構改革促進高質量發展

http://finance.sina.com   2018年04月16日 07:20   第一財經日報

  政府機構改革促進高質量發展

  程虹

  3月17日,十三屆全國人大一次會議第五次全體會議表決通過國務院機構改革方案。該方案提出,將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合,組建國家市場監督管理總局,作為國務院直屬機構。

  看到“國家市場監督管理總局”的名稱中沒有“質量”二字,可能有人會問,這是否意味着政府的質量監管職能將不被重視了呢?在我看來,答案恰恰相反。

  我的分析主要有以下幾個方面:

  首先,質量的市場鏈條第一次真正地在政府職能中被打通。

  此前,政府部門抓質量,實際上是將質量工作進行分段管理,割裂了質量的內在邏輯。而我們知道,質量在市場經濟中主要是由生産主體和銷售主體的行為決定,也就是说,生産環節和流通環節是質量不可分割的兩個部分。我們说,製造業企業對産品質量發揮着重要作用,所以,加強對企業産品的質量監管是理所應當的。但我們此前對生産企業的監管效果不盡如人意,其原因就在於,這種監管是一種外在的力量,並沒有使企業真正形成內生動力。

  實際上,企業要提高自己産品的質量,最根本的原動力還是來自於這些産品能夠被消費者接受和購買,特別是,當消費者願意為産品的高質量支付高價格時,才能真正地激勵企業持續提高産品質量。而在以前,工商部門主管流通環節的商品質量,他們即使查出産品質量有問題,也難以追溯生産企業的責任,因為企業的産品質量是由質監部門監管的。同樣,質監部門的管理也僅局限於生産環節,難以引入市場中消費者的力量來激勵或約束生産者,因為對消費者的管理職能歸屬於工商部門。部門的分隔管理,人為地將産品的質量分成了兩個獨立的單元,而這對企業來说,原本應該是一件事情。

  現在,這兩個部門合併了,讓被分隔成兩個單元的質量合為一件事,回歸到了産品質量的內在邏輯。這對企業而言,它們不用再為同一件産品而去應對兩個不同部門的質量監管與評價;對政府來说,可以同時將生産和流通環節的兩股力量聚焦於同一件物品上,提高對市場商品的質量監管能力。

  因而我們说,盡管國家市場監督管理總局的名稱中沒有“質量”兩個字,但政府對質量監管的職能卻大大加強了。這一質量職能的改革,不是形式主義地喊口號,而是充分遵循了質量本身的內在邏輯,是要實實在在地為市場主體提高質量搞好服務。

  其次,公平競爭職能就是政府促進高質量發展的職能。

  國家市場監督管理總局的一個重要職能是,建立公平競爭的市場環境,也就是要充分發揮競爭政策的重要作用。市場能否真正發揮決定性作用,最關鍵就是要看競爭政策能不能起作用。市場的本質含義就是,通過市場主體的自由競爭促進企業發展,進而實現供給與需求的均衡。而自由競爭建立在規則的基礎之上,也就是说,所有的競爭主體都遵循公平的原則,才能讓市場真正發揮決定性作用。

  一個有着公平競爭的市場所起到的作用,簡單來说就是四個字:優勝劣汰。市場之所以能驅動企業不斷創新,原因就在於,創新的企業可以在競爭中獲得勝利;而那些質量低劣的企業之所以會慘遭淘汰,就是因為廣大消費者會“用腳投票”,通過市場競爭機制讓它們退出市場舞台。顯然,國家市場監督管理總局所承擔的建立公平競爭的市場秩序這一關鍵職能,為高質量發展創造了最重要的基礎平台,它不僅沒有削弱政府的質量職能,反而是從本質上抓到了促進質量發展的關鍵因素。

  在市場經濟發展過程中,我們可以清晰發現,一個行業只要真正實現了公平競爭,該行業的産品質量就一定會不斷提高。同樣,一個地區的公平競爭越充分,當地就會産生更多高質量的産品品牌。實際上,政府要抓産品質量,最根本的做法,不是告訴企業如何提高質量(這實際上也不是政府擅長的),當然也不是去授予企業各種所謂的質量榮譽,這種做法反而會擾亂市場中企業的公平競爭,政府要做的是,集中精力構建一個公平競爭的市場環境。有了良好的發展環境,企業自然就會選擇通過提高産品質量,包括建立自己的品牌和市場信用,在市場中獲得優勢地位。

  這其實是一個市場經濟的常識,已經被中國幾十年來市場經濟的發展所充分證明。即使有一些地方保護主義的干擾,以及一些假冒僞劣現象的存在,卻絲毫沒有動搖公平的市場競爭,才是促進質量發展的最根本動力。

  由於市場發展的不成熟,導致了一些劣幣驅逐良幣的現象,面對這一現象,我們不能用行政的力量來選擇哪些企業是高質量的供給者,而是要通過公平的競爭政策,讓市場去驅逐那些劣幣,使良幣獲得更高的價值。说得更直白一點就是,政府要通過公平競爭的市場環境的優化,來促進高質量發展,而這也是政府的長處。而且,建立促進高質量發展的市場制度平台,這是一個公共産品,本來就應該由政府來提供。

  最后,信息公示和共享將加快企業高質量發展的激勵與約束相容機制的建立。

  要促進企業的高質量發展,真正推動質量強國戰略的實施,就必須加快構建企業在質量上自我約束和有效激勵的機制。一個社會如果沒有企業的自我約束和激勵機制,無論投入多少行政資源,面對海量的監管對象,也都只能是大海撈針、無功而返。因此,要真正推動質量強國戰略的實施,就必然別無選擇地建立起社會對企業質量的約束激勵機制,也只有這樣,才能讓市場發揮決定性作用。

  國家市場監督管理總局的一個重要職能,就是統一登記市場主體,並建立信息公示和共享機制。信息公示對企業的高質量發展具有巨大的約束作用,一個企業的質量違規和違法行為,如果被公示在一個統一的企業信用信息平台上,那其所付出的代價,就絶不僅僅是一次處罸或行政罸款,而可能要失去在市場中生存的機會。

  因為,隨着質量失信行為的廣而告之,企業可能隨之失去顧客的信任和購買,進而銀行機構也不會再為其提供融資支持。試想一下,這種監管方式,怎麼可能不對企業在質量上的潛在違規行為造成巨大約束呢?

  此外,質量行政執法的統一,也會讓企業處於一個更加嚴密的監管網絡,促使其減少投機性的質量違法行為。因而,統一的企業信用公示平台可以讓企業的質量信用得到充分展示,包括企業標準的自我申明,既是對違規者的強有力約束,更是企業高質量的有效的推廣。所以,統一的企業信用信息平台的推進和信息共享機制的建立,強有力地夯實了實施質量強國戰略,尤其是企業高質量發展的質量基礎設施。

  通過以上分析,我們可以非常清楚地看到,國家市場監督管理總局的建立,不僅沒有削弱政府推進質量發展的職能,相反是對促進質量強國戰略實施、推進工業産品質量監管的一次重大契機。

  當然,非常重要的是,以上這些邏輯和職能的真正到位,需要將原來分散於不同部門的職能真正按照內在的邏輯加以重組和梳理,而不能是機構間簡單地合併。也就是说,要按照職能的需要來設置機構,而不是按照現有的部門機構來履行職能,真正地實現部門職能之間的“化學融合”,而不是簡單的“物理相加”。雖然,在具體的職能整合中,還會遇到這樣或那樣的技術性問題,但是,機構改革所確定的國家市場監督管理總局的基本職能,從內在邏輯上就是一個增強質量職能的制度性創新。

  (作者系武漢大學質量發展戰略研究院院長、宏觀質量管理湖北省協同創新中心主任)

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