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養老保險“第三支柱”如何補短板

http://finance.sina.com   2018年09月14日 06:26   北京新浪網

  養老保險“第三支柱”如何補短板

  來源:財經國家週刊

  建立雙重稅收優惠模式,提高商業養老保險的需求。

  文/國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任 朱儁生

  黨的十九大報告提出,要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。其中,商業養老保險是我國多層次養老保障體系的重要組成部分。商業養老保險具有參與機制開放、激勵機制有效、運行機制靈活等優勢,有利於發揮市場機制在養老金體系中的作用,在我國高儲蓄率的國情下具有巨大的發展空間。

  目前我國存在養老資產總量不足、養老金體系結構失衡、基本養老保險的可持續發展壓力大、企業年金髮展面臨現實約束等問題。加快發展商業養老保險可以增加養老資產、改善養老金體系存在的結構失衡、緩解基本養老保險的可持續壓力以及彌補企業年金髮展的不足,對於完善多層次的養老金體系具有重要的意義。

  需求迫切

  首先,發展商業養老保險可以增加養老金資產。不斷增加的老年人口要求建立多支柱的養老金體系,以增加養老資產。

  第一,我國人口老齡化的程度不斷加深,對養老保障的需求不斷提升。

  2000年我國65歲及以上人口在總人口中的比例爲6.9%,基本進入老齡化社會。2016年該比例爲10.8%,人口老齡化程度持續加深。根據聯合國的預測,未來中國65歲及以上人口將最多達到4.2億,佔總人口的比例最高將達到33.79%。

  第二,我國養老金體系積累的資產不足。養老金積累資產的不足難以適應人口老齡化對養老保障的要求,迫切需要發展商業養老保險,以增加養老金資產。

  根據測算,2017年我國養老金體系三個支柱積累的養老資產約爲7.05萬億元,僅佔GDP(82.71萬億元)的8.52%。而美國2015年三個支柱積累的養老金資產總量爲25.4萬億美元,佔GDP(17.4萬億美元)的152%。中國養老金資產的積累佔GDP的比例遠遠低於美國。

  其次,發展商業養老保險可以改善養老金體系的結構失衡。

  國務院發展研究中心統計顯示,2017年,在我國的養老金總資產中,第一支柱基本養老保險爲4.64萬億元,佔65.82%;第二支柱企業年金爲1.3萬億元,佔18.44%;第三支柱商業養老保險爲1.1萬億元,佔比15.74%。可見三個支柱積累的資產存在結構失衡的狀況。其中第一支柱獨大,而第二、第三支柱發展程度低,三個支柱之間發展不均衡。

  在三支柱養老金體系結構嚴重失衡的情況下,退休人員的收入結構單一,國家負擔較爲沉重。因此,發展第三支柱商業養老保險,使其成爲國民退休收入結構的重要組成部分,有助於糾正我國養老金體系的結構性失衡。

  再次,發展商業養老保險可以緩解基本養老保險的可持續壓力。

  城鎮職工基本養老保險作爲第一支柱,幾乎承擔了全部養老責任,卻面臨較爲嚴重的可持續發展壓力。

  第一,制度贍養率逐漸提升。隨着人口老齡化程度的加劇,我國城鎮職工基本養老保險的制度贍養率(領取養老金的人數與繳納養老保險費的人數之比)逐漸提高,2015年提升至34.84%,即平均不到3名繳費者就要贍養1名退休者。《中國養老金精算報告(2018~2022)》的預測表明,2018年全國超過2名繳費者贍養1名退休者,而到2022年則不到2名繳費者贍養1名退休者,這意味着養老負擔不斷增加。

  制度贍養率的區域差異很大,一些地方的制度贍養率非常高,如2014年重慶市、四川省、甘肅省、遼寧省均超過了50%,而黑龍江省、吉林省與新疆兵團更是超過了60%。精算報告的預測顯示,2018~2022年,10個省份的制度贍養率低於46%,12個省份的制度贍養率爲46%~62%,10個省份的制度贍養率在62%以上,可見制度贍養率在進一步提高。在養老保險還沒有實現全國統籌的情況下,制度贍養率的區域差異意味着一些地區的養老負擔已經不堪重負。

  第二,參保人員繳費比例不斷下降。由於經濟下行、部分參保人員缺乏繳費能力以及基本養老保險制度的激勵性不夠,近年來企業部門繳費人數佔參保職工人數的比例不斷下降,從2006年的89.98%下降至2015年的80.3%,有的省市(如海南省、廣東省和北京市)甚至不到70%。精算報告的預測則進一步顯示,2018年全國企業職工基本養老保險每5個人中就有1個人不繳費,而到2022年則有可能變成每4個人就有1個人不繳費。參保人員繳費比例下降進一步惡化了基本養老保險的財務可持續性。

  第三,基金的收支壓力巨大。2010~2014年,城鎮職工基本養老保險基金收入的增長速度爲88.60%,支出的增長速度爲106.11%,從而造成基金當期結餘減少。2014年城鎮職工基本養老保險基金的當期結餘下降4.52%。除了西藏自治區和甘肅省,其他所有省份的當期結餘都有所下降。精算報告的預測顯示,基金當期結餘減少的趨勢還將繼續。全國企業職工基本養老保險基金收入增長率將從2018年的12%左右降低至2022年的10%左右。同時,2018~2022年,全國企業職工基本養老保險基金支出的增長率則由11.2%提高到11.3%。在此期間,累計結餘的增長率從2018年的6.9%逐漸降低到2022年的5.3%。

  所以,由於制度贍養率的逐漸提升、參保人員繳費比例的不斷下降、對財政補貼的依賴性較大以及基金的當期結餘減少,我國基本養老保險正面臨較大的可持續發展壓力。因此急需加快發展商業養老保險,減輕基本養老保險的可持續發展壓力。

  大有可爲

  一是商業養老保險的獨特優勢。和第一、第二支柱相比,商業養老保險的優勢體現在以下幾個方面:

  首先,有利於發揮市場機制在養老金體系中的作用。商業養老保險強調養老保障中的個人責任,可減輕政府與企業的養老負擔,且不存在財政壓力與可持續發展問題。

  其次,參與機制具有開放性和普遍性。投保人可以自由決策,不依賴於企業,有利於擴大其覆蓋面,更有效地保護老年羣體。

  再次,可以充分體現激勵性。商業養老保險可以根據精算平衡原則定價和確定保險給付標準,具有多繳多得的經濟激勵機制。

  最後,運行機制靈活有效。商業養老保險能提供多樣化的養老年金保險產品和服務,更好地適應目標人羣多樣化的養老需求。

  二是商業養老保險的發展空間大。2016年,我國儲蓄率(總儲蓄佔GDP的比例)爲46.5%,遠高於世界24.5%的平均水平,也高於世界各個地區以及不同收入水平經濟體的平均值。

  同時我國居民家庭儲蓄佔家庭可支配收入的比例也遠高於世界其他主要經濟體的水平。中國總儲蓄率以及居民部門儲蓄率偏高的重要原因在於,社會保障體系(包括養老保障)不健全,預防性儲蓄佔較大的比重。

  因此加快發展商業養老保險不僅具有堅實的經濟基礎,還可以引導大量的儲蓄投入保險市場與資本市場,提升居民部門財富管理的效率。

  近年來我國商業養老保險發展速度較快,但發展水平較爲滯後。據筆者估算,截至2017年底,我國商業養老保險積累的資產約爲1.1萬億元,僅佔GDP的1.33%。2015年,美國IRA(Individual Retirement Account,個人退休金計劃)積累的資產爲7.32萬億美元,佔GDP的42.1%。

  中國商業養老保險發展滯後,原因包括以下幾個方面:

  第一,基本養老保險繳費負擔沉重。我國城鎮職工基本養老保險沉重的繳費負擔擠壓了商業養老保險的發展空間,並造成我國養老金體系的結構失衡。

  第二,稅收優惠政策缺失。目前我國對個人購買商業養老保險的支出、養老保險在積累期的投資收益以及養老金的領取三個環節都沒有出臺稅收優惠政策,這不利於激發居民對於商業養老保險的需求。

  第三,商業養老保險的有效供給不足。我國個人養老年金產品單一,難以滿足多樣化的市場需求。同時,由於市場退出機制不健全以及監管部門的“保護性干預”,一些保險公司缺乏硬性的市場約束,對行業聲譽構成損害,在一定程度上抑制了商業養老保險的有效需求。另外,保險業的資產管理能力尚存不足,商業養老保險賬戶積累資金保值增值的效率有待提升。

  政策助力

  促進我國商業養老保險發展,繼續政策層面的支持,筆者認爲主要可從以下三方面發力:

  一是明確商業養老保險的發展定位。要充分發揮市場機制在養老金體系中的作用,真正將商業養老保險作爲我國養老金體系的“第三支柱”,以矯正養老金體系存在的結構性失衡。在養老金體系改革和政策調整中,要充分考慮商業養老保險作爲第三支柱與基本養老保險之間的互動關係。要有效降低基本養老保險的繳費比例,減輕企業和居民的繳費負擔,爲商業養老保險的發展提供空間。

  二是通過稅收優惠政策提升商業養老保險需求。要建立雙重稅收優惠模式,提高商業養老保險的需求。

  一方面,實行EET的稅收優惠模式,即繳費和投資環節不繳稅,領取環節繳稅,發揮稅收遞延的激勵作用。EET模式的不足之處在於,由於我國工資、薪金所得的納稅人規模較小,實際享受稅收優惠的人羣很有限。另外,EET模式對參加納稅的中等收入人羣的實質意義較小,很難吸引其購買商業養老保險。

  另一方面,考慮到EET模式的上述不足以及我國非正規部門就業人數較多的現實,可以同時實施TEE的稅收優惠模式,即稅後繳費,投資和領取環節均不繳稅。這將有助於增加養老金賬戶持有人的選擇,擴大其覆蓋面,提高稅收優惠政策的惠及範圍,提升商業養老保險的需求。

  三是提高商業養老保險的供給效率。壽險業要轉變發展理念,以保障功能爲基礎,風險管理與財富管理相結合,推動行業的轉型升級。要以養老險爲主導性業務,在稅收優惠政策的支持下發展,爲客戶和社會創造價值,成爲養老金體系的重要組成部分。壽險公司要加強產品創新,滿足與適應多樣化的養老保障需求。同時,以市場化爲導向,拓寬保險資產運用渠道,提高資產管理的能力和效率,增強商業養老保險的競爭力。

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