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評論:去產能政策下一步要轉向長效機制建設

http://finance.sina.com   2018年05月14日 16:26   21世紀經濟報道

  評論丨去產能政策下一步要轉向長效機制建設 ——專訪國研中心產業經濟研究部研究員許召元

  21世紀經濟報道 王爾德 北京報道

  近日召開的中央財經委員會第一次會議提出,要調整產業結構,減少過剩和落後產業,增加新的增長動能。

  “去產能是2008年以來我國宏觀政策的重點之一,但對如何去產能在理論與實踐界並沒有形成共識。” 國務院發展研究中心產業經濟研究部研究員許召元對21世紀經濟報道分析。

許召元許召元

  許召元分析,哪些行業應主要依靠市場機制,哪些行業特別需要政策支持,政府和市場的作用應該如何定位等關鍵問題,都需要進一步討論。

  基於國家統計局和上市公司數據,許召元對2008年以來的鋼鐵、電解鋁、平板玻璃、煤炭、造船、水泥、工程機械、造紙、焦炭、氯鹼、光伏、風電、電線電纜、陶瓷、農藥、氮肥等16個重點行業去產能進展進行了比較分析。

  許召元指出,16個產能過剩行業中,除電線電纜業外,到2016年下半年,最晚至2017年初產能過剩矛盾都得到了明顯化解。其中電線電纜行業雖然仍然存在過剩問題,行業利潤率很低,但虧損面並不高,而有些行業,例如煤炭、鋼鐵等甚至出現了局部供不應求的新現象。

  就其研究發現和政策建議,21世紀經濟報道專訪了許召元。

  差別化的去產能政策

  《21世紀》:2008年國際金融危機以來,我國嚴重產能過剩涉及的行業非常廣泛,既有鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶、電解鋁、煤炭、電石、焦炭等傳統重化工產業,也有光伏、風電等新興行業。對這些產業,我國政府採取了那幾類差別化的去產能政策?

  許召元:雖然政府對許多行業的產能過剩問題都高度關注,但針對各行業的政策措施在內容和力度上卻有很大差別。

  例如,對於鋼鐵和煤炭行業,2016年以來國家採取了全方位的措施,包括壓減產能、擴大需求、解決就業等,還成立了1000億元的轉型升級基金,專門用於這兩個行業化解過剩產能。

  對於電解鋁、水泥、船舶、平板玻璃等行業,採取了“嚴禁建設新增產能項目、清理整頓建成違規產能、淘汰和退出落後產能、建立長效機制”等系列政策,但沒有像鋼鐵和煤炭行業直接的資金支持。

  而對於有些行業,例如汽車、紡織、風電、尿素等,更多是從完善市場機制、強調行業自律和發揮市場調節作用的角度進行化解。

  《21世紀》:那麼如何評價過去10年的去產能政策的成效?

  許召元:由於缺少對各行業產能利用率的系統監測(2016年第三季度後國家統計局開始監測部分行業的產能利用率,但截至目前多數行業只有很少的監測數據),且不少細分行業也缺乏公開統計數據,因此,我結合產能利用率和上市公司數據,對16個重點產能過剩行業進行分析。

  這些行業既有重資產行業,也有輕資產行業,其中,重資產行業由於規模大、資產專用性強,退出市場的難度較大,產能調整的速度相對較慢,但不同行業產量調節能力有明顯差異;輕資產行業規模相對較小,船小好掉頭,適應需求變化的速度較快,產能和產能調節都較快。在重資產行業中,又可分爲產量不易調整的重資產行業和產量容易調整的重資產行業,這樣,根據與化解產能過剩難易程度相關的行業特徵把這16個行業總共劃分爲三大類。

  鋼鐵、電解鋁和平板玻璃去產能難度大

  《21世紀》:就產量不易調整的重資產行業而言,其去產能的過程有哪些特點?

  許召元:鋼鐵、電解鋁和平板玻璃是三個比較特殊的行業,除了重資產行業產能調整較慢的特徵外,這三個行業的生產工藝連續性要求非常高,生產線除非大修,不能輕易停產,產量也不易調整,適應需求變化的能力最慢,因此,這類產業化解產能過剩的難度最大,時間最長。從國際上看,由於化解產能過剩的難度大,往往需要政府的政策支持。

  其中,鋼鐵是最受關注的產能過剩行業。2015年,我國粗鋼產量達到8.04億噸,接近全球的一半,產能約爲12億噸,產能利用率僅爲67%。

  從上市公司數據看,鋼鐵行業2012-2016年間處於嚴重產能過剩狀況,但2017年已有顯著緩解。2015年底,29家普鋼上市公司虧損面達到75%,到2017年第一季度後,虧損面下降到10%以下,2017年全年銷售利潤率(營業利潤/營業收入,下同)達到6.4%,虧損面降至3.5%,產能過剩狀況明顯好轉。

  《21世紀》:就產能相對容易調整的重資產行業而言,其去產能的過程有哪些特點?

  許召元:包括煤炭、造船、水泥、工程機械、造紙、焦炭、氯鹼等在內的多數重化工產業,雖然生產能力不易調節,但產量較易調整,化解產能過剩的總體難度要低於鋼鐵、電解鋁和平板玻璃行業,但高於輕資產行業。這類行業產能過剩的程度,以及嚴重過剩造成的行業效益困難程度要低於第一類行業,但高於輕資產行業。

  其中,煤炭嚴重產能過剩主要在2014年三季度至2016年上半年。

  我國煤炭產量在2013年達到39.7億噸煤的峯值,隨後持續下降,直到2017年才小幅增長3.2%。其中,2015年煤炭產能利用率最低,當年產能利用率僅爲65%。

  從煤炭上市公司的效益情況看,產能過剩的持續時間顯著低於鋼鐵行業。2015年四季度,29家煤炭上市公司的虧損面高達72.4%,但2016年底這一比重就下降到了20.7%,2017年全年僅ST安煤一家虧損,虧損面降到3.5%,平均銷售利潤率攀升到16.3%。

  《21世紀》:輕資產行業的去產能過程有哪些特點?

  許召元:這些輕資產行業包括光伏、風電、電線電纜、陶瓷、農藥、氮肥等。輕資產行業一般由於進入門檻相對較低,行業競爭激烈,產能過剩的程度較重,但企業退出相對容易,市場機制能夠較好發揮作用。

  以光伏行業爲例,2011年前,在國內外市場需求快速增長的帶動下,我國光伏行業持續快速發展,但2012年起,受美國和歐盟對我國光伏產品進行“反傾銷和反補貼”雙反的影響,光伏產業出現了嚴重的產能過剩。

  從上市公司效益情況來看,2011年四季度至2014年三季度是產能過剩矛盾最嚴重的時期。21家上市公司的虧損面在40%左右,平均利潤率在0以下。但2014年四季度以後效益顯著好轉,2017年全年平均利潤率回升到6.4%的正常水平。

  市場機制發揮了基礎性作用

  《21世紀》:通過對16個行業的研究,你有哪些基本的結論?

  許召元:首先,化解產能過剩政策發揮了重要作用。從國際經驗看,鋼鐵行業都是化解產能過剩的重點和難點行業。而我國鋼鐵行業在全方位政策支持下,化解產能過剩取得了顯著成效,而煤炭行業更是在短短2年時間內得到快速解決,顯示我國化解產能過剩的政策起了明顯的作用。其他的電解鋁、平板玻璃、造船等重點政策關注行業化解產能過剩也都取得了顯著進展。

  其次,市場機制也發揮了基礎性的產能調節作用。在16個產能過剩行業中,大多數行業的產能過剩都是主要依靠市場機制進行調節的。除光伏、風電、電纜、陶瓷、農藥多數輕資產行業外,有些重資產行業,例如造船、工程機械、造紙、平板玻璃也主要是依靠市場調節。這說明在化解產能過剩的長效機制上,一定要充分發揮市場機制的基礎性作用。

  第三,環保檢查對加快行業調整有積極作用。不少行業的環保檢查發揮了重要的促進化解產能過剩的作用。

  例如,污染排放水平較高的造紙業,近年來一直受到環保政策重點監管,這直接推動了落後產能淘汰。2011-2015年造紙行業共計淘汰落後生產線2100多條,淘汰落後產能3433萬噸。農藥行業同樣受益於環保督查。2015年,受環保督查影響,環保裝置不達標或者根本沒有環保裝置的農藥生產企業紛紛停工停產,原本產能過剩嚴重、價格和需求都極其低迷的草甘膦行業終於開始了逆轉,價格不斷上揚。

  第四,高效的破產和兼併重組可以有效加快行業化解產能過剩步伐。破產和兼併重組更加市場化、更加便捷的行業,化解產能過剩進程更加迅速。

  例如,在玻璃行業,行業龍頭企業華爾潤集團是一家民營企業,員工8000人,擁有20條浮法生產線,連續13年保持全國玻璃行業產銷量第一,但2015年10月,華爾潤集團破產倒閉,行業產能過剩隨即顯著緩解。造船行業也出現了不少企業破產重組的案例,例如,世界第四大造船企業STX(大連)就2014年就宣告破產。

  《21世紀》:對今年的去產能工作,你有哪些政策建議?

  許召元:到2017年我國化解產能過剩工作已經取得了全面而且顯著的進展。從這幾年的經驗看,只要完善好市場環境,發揮好市場競爭的基礎和決定性作用,大多數行業都可以依靠市場調節自我調整,不需要政府很多的政策約束,所以在以後的化解產能過剩工作中,要堅持市場機制的基礎性作用,防止政策範圍擴大化。

  今年還要特別注意到,不少重化工行業,如鋼鐵、水泥、電解鋁等很可能由於基礎設施投資放緩而再度出現產能過剩。當前,仍然需要堅持推進供給側結構性改革,抓緊推進化解產能過剩長效機制建設。堅持通過加強環保、安全、質量監督檢驗,爲企業創造更加公平的競爭環境,更好發揮市場機制的自我調節作用。特別是要促進優勝劣汰和兼併重組,有效提高市場集中度,改變我國鋼鐵等行業集中度低,大量低水平競爭的現象,並引導企業加強研發創新,促進我國工業進一步轉型升級,進入新的良性發展軌道。

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