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黃子恆:加快推進基礎設施投融資模式改革

http://finance.sina.com   2018年06月13日 04:04   北京新浪網

  【博智宏觀論壇】黃子恆:加快推進基礎設施投融資模式改革, 服務新時代高質量發展

  來源:博智宏觀論壇

黃子恆國家開發銀行研究院副院長黃子恆國家開發銀行研究院副院長

  2018年5月22日,由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十七次月度例會召開。會議主題爲“中國基建投資的增長潛力”。國家開發銀行研究院副院長黃子恆受邀出席會議並發表主旨演講。

  很高興應中國發展研究基金會邀請參加本次研討會。改革開放以來,我國基礎設施建設取得了舉世矚目的成就,我國基建投資最近三年的複合年均增長率(CAGR)爲17.5%,基建投資對全部固定資產投資增長的貢獻率約爲60%。2017年,我國基建投資完成額17.3萬億元,同比增長14.9%。

  成就的取得與我國以政府爲主導的基礎設施投融資體制是分不開的。然而,傳統的基建投資過度依賴於預算外“土地財政”的收支循環,在提供基建資金的同時也積累了隱性債務風險。今年1季度,基建投資累計增長13%,增速同比下降10.5個百分點,這是2013年以來最大降幅。若基建投資這個引擎失速,不僅會給製造業投資增長的恢復和新動能的積累帶來不利影響,並且可能將加劇系統性風險。當前,傳統基礎設施投融資體制面臨深刻的改革需求。

圖1:中國基礎建設投資完成額圖1:中國基礎建設投資完成額

  一、當前基礎設施投融資體制改革面臨的問題

  基礎設施是政府主要投資領域,投資額通常佔政府投資的一半以上。今年是“十九大”後的開局之年,地方政府投資需求強勁。以下幾方面問題,需要予以關注。

  第一,地方政府融資平臺的融資方式受到嚴格限制,而“開正門”政策尚難以滿足需求,導致部分投資項目遇到融資困難。當前,政策從三個方面對地方債務進行清理:一是鎖定存量債務,只減不增;二是取消城投債,地方政府舉債只能通過發行地方政府債券;三是限制信託融資等非標融資方式。此外,有關部門多次發文,對以政府購買服務名義融資、不規範融資擔保等行爲進行突擊整改,一定程度上使得部分地方投資活動受到約束。

  政策對政府融資的限制是立竿見影的,然而,融資平臺仍然承擔大量基礎設施項目投資、融資和運營職能,公共投資職能尚無其他主體能夠替代。特別是財政基礎薄弱的一些地區,自主發債能力不足,政府舉債能力將會受到很大約束。一些政府項目不得不尋找短期替代融資方式,甚至被迫提前還貸。

  第二,基礎設施投融資體制改革與基礎設施自身轉型升級之間的脫節。傳統的基礎設施投資主要投向鐵路、公路、橋樑隧道等領域,傳統的投融資模式是與傳統基礎設施投資這一偏“硬件”的風格相適應的;而隨着供給側結構性改革與產業結構轉型升級,基礎設施投資也應該進行相應結構轉型。民生類、信息類、生態環保類基礎設施應逐步成爲基礎設施的重要組成部分。對於這些新的領域,必須採用新的投融資模式。在未來的產業變革中,無論傳統互聯網服務還是興起中的物聯網、雲計算,都需要龐大的基礎建設和初始投入,以贏取未來發展的制高點。

  第三,基礎設施投融資體制改革與金融創新之間的脫節。當前我國處於金融創新的高峯期,金融產品創新、金融服務創新與多層次資本市場建設方興未艾。但金融創新在基礎設施投融資體制改革中仍應用較少。基礎設施投融資體制改革是一個複雜的系統性工程,既需要政府、開發性金融機構、傳統商業銀行、社會資本之間的合作,又需要完成公益性、社會性和市場性的有機結合。基礎設施投融資模式設計的實質就是安排不同資產回報要求和不同風險承擔能力的資金到同一項目中,這一過程如果與金融創新相結合,則可以更有經濟效率。

  二、探索適合地方政府需要的融資新機制

  處理好“新與舊”、“破與立”的關係,既要體現出發展的連續性,又要體現出創新的突破性,實現控風險與促發展兩者間的平衡。

  第一,從戰略高度做出頂層設計和組織協調,促進地方政府融資平臺轉型發展。從基礎設施投融資改革的主體看,它涉及到政府角色的轉變;從投融資改革的內容看,它包括投資體制、融資體制、營運機制等一系列層面的改革;從基礎設施投融資的模式看,它涉及到政府、開發性金融機構、商業銀行、社會資本等各方利益,若依靠各領域自下而上尋求突破將會進展緩慢、效率低下,因此應自上而下做好頂層設計,系統化推進。可通過注入各類資產的方式,擴大融資平臺的資產規模,提高其資信等級;通過發行企業債券、資產證券化以及收費權益轉讓等方式,拓寬投融資渠道;通過兼併、改制重組等方式完善融資平臺法人治理結構,提升其市場化運營能力、資產質量和償債能力,從而促進地方政府融資平臺轉型發展。

  第二,以基礎設施的營運管理改革爲先導,探索政府項目的綜合開發模式。投融資改革的核心目的之一是要爲各類資本尋找到適合的收益匹配和風險承擔,因此基礎設施投融資改革要與營運管理的改革相結合,以營運的市場化爲先導,倒逼投融資的市場化。例如,採取城市綜合開發運營模式,地方政府與城市運營商就城市開發達成合作協議,在規定的合作年限內,城市運營商負責某些區塊的投資、建設和運營。將“公益性項目+經營性物業”的整體用地模式,擴展到地方的道路、水利、教育、醫療等公益項目建設中。這將進一步吸引社會資本對此類項目的投資興趣,加快推進投融資的市場化。

  第三,對新形態的基礎設施採用創新的、市場化的投融資方式。在重工業時代,基礎設施建設是作爲城市工業、運輸業和生產性服務業的配套而存在的,基礎設施投融資以政府爲主導;而在互聯網和物聯網時代,服務業佔比逐步上升,信息技術和新商業模式在對傳統行業進行着深度滲透和逐步改造。對於新形態的基礎設施,如國家互聯互通大容量、多功能信息化集成高速公路,應採用創新的、市場化的投融資方式。以大數據和雲計算爲例,企業基於其商業化前景做了大量的基礎設施投入工作,政府未來在這些領域的投資中,應尊重商業機構的市場敏銳性,自身更多集中於整體規劃佈局和相關產業配套,以更爲市場化的投融資模式推進網絡基礎設施建設。

  第四,高度發揮金融市場在基礎設施投融資改革中的作用。自黨的十八大以來,在衆多實體經濟領域健康穩定發展的背後,都有國開行鼎力支持的身影。未來,基礎設施建設要面臨不同類型的、差異化的投融資需求,面臨不同來源的投資主體,同時也面臨着資金期限匹配、風險匹配、信用擔保等方面的種種要求,這些問題通過金融市場來解決會更有效率。要進一步發揮金融市場在基礎設施投融資改革過程中的作用。

  三、加快推廣PPP模式助力培育我國基建投資增長點

  中國未來基礎設施投資和建設,要按照總書記在黨的十九大報告提出的高質量發展。黨的十九大報告提出要進一步擴大開放,實施“一帶一路”“鄉村振興戰略”“長三角一體化城市羣”“粵港澳”大灣區等重大發展戰略,這爲我國基礎設施投資提供了廣闊的潛在市場。未來,信息化集成高速公路,現代平安城市綜合信息化基礎設施,全國萬家醫療機構互聯互通資源共享的醫療基礎設施,現代快速物流人流的空中高速公路通用航空,自由港和城市羣建設等等,都是未來我國基礎設施建設新的增長潛力領域。

  由於基礎設施建設領域具有相當程度的公共服務屬性,由企業和地方政府共同參與形成的PPP模式將成爲實現“一帶一路”等境內外基礎設施建設和管理項目的優先選擇。在PPP模式框架安排下,公共部門和私人部門基於各自的比較優勢實現項目風險和收益特徵的重組,私人部門可以通過多種長期合同安排形式參與到項目的融資、建設、運營和利潤分配等各個環節,以獲得合理收益,最終實現超過單一部門同等投資下的公共服務和資產供給能力,在公共產品提供領域實現政府與社會資本之間的風險分擔與收益共享。

  基於PPP模式的對外合作有助於實現我國新的對外合作理念,釋放基建領域的過剩產能。同樣,在國內市場推廣和應用PPP模式服務長江經濟帶、雄安新區、大灣區等區域發展戰略,將與國際市場的開拓形成相互促進的關係。新時代新思想新戰略有新要求,爲此,我們定位要高點起步、國際標準、世界眼光、大國引領,追求高質量發展。未來的基礎設施投資建設,必將會對我國下一輪經濟增長髮揮不可替代的作用,特別是在“十四五”期間,我國新型現代化基礎設施投資潛力空間廣闊,開發性金融機構也會一如既往的服務好國家戰略,助力我國基礎設施的建設和高質量發展。

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