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劉世錦:部分地方隱性債務不低於明債 有的達到3倍

http://finance.sina.com   2018年06月11日 16:22   21世紀經濟報道

  防範地方債務風險 要立足長效制度建設

劉世錦(全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任)劉世錦(全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任)

  地方債務與基礎設施建設直接相關。總的來看,規範的債務,或者說“明債”,是清楚的,風險可控。名目繁多的隱性債務,到底有多少,不大清楚,從調研過的部分地方來看,至少不低於“明債”,有的達到3倍。這些債務風險程度如何缺少評估,在有些地方大概還是一筆糊塗賬。

  另一方面,各地大幹快上、有所作爲的積極性仍然相當高,基礎設施建設、提供公共服務的單子還可以列得相當長。這樣,我們面對的既是短期問題,需要救火補窟窿,更重要的長期問題,在治標的同時更要治本,按照十九大提出的高質量發展要求,加快這一領域的長效制度建設。

  第一,按照高質量發展要求調整政績觀,不再搞GDP掛帥。擴大地方債務規模,很大程度上是爲了支撐比較高的GDP增長速度,重點是基礎設施建設投資。我國經濟已經由高速增長轉入中速增長,在潛在增長率已經下降的情況下,人爲擡高增長速度,必然以超出償還能力的規模籌集資金,加大財政金融風險。而由高風險支撐的高速度是不可持續的,還是要落下來的,引起大起大落,最後算總賬,代價很高,速度反而不可能高。同時還有一個不同時期平衡增長潛力的問題。地方還是要從長計議,給以後留一些增長潛力,在量力而行的基礎上盡力而爲。此外,還有一個政績觀的問題。有的同志以爲只有高速度纔是政績,才叫有所作爲。其實,三大攻堅戰,建設現代化經濟體系,實現高質量發展,沒有一件事情是輕鬆的,需要更大的本事、更大的作爲,做成了會有更大的成就感。所以,必須形成與高質量發展相適應的政績觀、目標體系和政策體系,這樣才能從源頭上控制地方債務風險的起因。

  第二,建立地方債務全面審計、信用評級和向地方人大報告的制度。要健全地方債務的會計準則、風險控制、信息披露等制度,由第三方機構定期審計,進行信用評級。地方債務的“借、用、還”要定期向地方人大報告,接受監督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的,透明度提高了,至少一半問題能夠解決,或者就不會出現。

  第三,把地方公益性國有資本與地方債務一併管理。與美國等西方國家不同,我國地方政府有一塊國有資本,在提供公共產品和服務上可以有更大的作爲空間。這是我們的特點和優勢,也可能成爲風險的來源,近年來的地方隱形債務風險就來自於此。下一步可以考慮把公益性國有資本債務管理納入地方政府債務管理體系。由於地方政府是公益性國有資本的所有者、債務的最終償還者,應將地方政府的資產負債表與公益性國有資本資產負債表統籌管理。從國資國企改革的方向看,地方國有資本的大部或全部應逐步用於提供公共產品和服務。

  第四,切實解決地方政府和國資國企的預算軟約束問題。這個問題是改革初期提出來的,至今仍未得到實質性解決,一個重要原因是一直沒有打破“國家總要兜底”的預期。近年來,中央政府表明對地方債務“不救助”,省一級政府對下級政府也是同樣態度,但下級政府仍然認爲如果出了問題特別是大問題,上級政府還是要處理的。打破這種預期,除了法律、政策規定外,一定要下決心拿出一批案例,打破剛性兌付,相關人員承擔責任,即使付出較大代價、面臨困難局面,也要有戰略定力。預算約束一定要經歷這樣一個過程才能硬起來,成爲剛性約束。

  第五,積極探索地方公共產品和服務投融資的長效機制。進入高質量發展階段,地方公共產品和服務需求空間仍然很大,但有現金流、經濟效益好的項目明顯減少,需要加快探索適應這種狀況的管用的投融資產品和機制,比如PPP項目市場化交易、不動產信託、地方資產債務重組、長期國債等。這方面仍然需要鼓勵地方創新。說到地方創新,有的同志可能有顧慮,會不會又出亂子。其實,如果能夠做到上面幾條,規則清楚、透明度高、預算剛性約束,是亂不到哪裏去的。高質量發展階段的公共產品和服務到底如何有效提供,什麼樣的投融資機制真正管用、符合實際,中央政府可以提出一些辦法,但更多地要靠地方競爭機制,在競爭中試錯糾錯、比較選擇,找到好的辦法後向面上推廣。

  (本文爲作者在2018年5月22日由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第二十七次月度例會“中國基建投資的增長潛力”上的主旨發言,經作者審閱。)

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