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北大博士后吳亮:推進PPP資産證券化探索

http://finance.sina.com   2017年03月16日 16:53   北京新浪網

  全國人民乃至世界矚目的一年一度的中國“兩會”分別於3月3日和3月5日在北京隆重開幕。北大經濟學院自2014年開始,推出“‘兩會’專家學者筆談”,暢談改革,分享智慧,引起社會的廣泛關注。今年的“專家筆談”也將在“兩會”期間如期與廣大讀者見面。

  吳亮:推進PPP資産證券化探索,助力服務基礎設施建設和實體經濟發展

  (作者系北京大學經濟學院博士后)

  3月8日,正值兩會期間,上交所、深交所接連發來喜訊,業內一直期待的PPP(政府與社會資本合作項目)資産證券化在實踐層面正式啟動。8日上午,上海證券交易所公司債券項目信息平台顯示,首創股份、華夏幸福兩項PPP資産證券化項目獲得受理,其中,中信證券-首創股份污水處理PPP項目收費收益權資産支持專項計劃擬發行金額5.3億元,華夏幸福固安工業園區新型城鎮化PPP項目供熱收費收益權資産支持專項計劃擬發行金額7.06億元。而同一天,深圳證券交易所公司債券項目信息平台也顯示,廣發恆進-廣晟東江環保虎門綠源PPP項目資産支持專項計劃也獲得受理,擬發行金額3.2億元。這三項專項計劃的受理,也標志著PPP(政府與社會資本合作項目)資産證券化邁入新篇章。

  一、我國探索PPP模式的政策演進

  推動政府和社會資本合作,是推動新型城鎮化的重要抓手,也是改革政府投資基礎設施方式的重要制度創新,受到國務院和各級政府的廣泛關注。各方都認為,當前大力推廣基礎設施領域PPP模式,具有多方面意義:一是PPP模式可以充分調動社會資金投資基礎設置領域,有利於緩解經濟增速放緩和新型城鎮化背景下的財政支出壓力;二是PPP模式可以優化社會投資結構,提升社會投資質量,促進政府轉變職能,有利於經濟結構的調整和轉型;三是PPP模式可以提高社會公共服務的效率和質量,切身提供政府服務水平,增加人民群衆的民生獲得感。

  正是基於此,國務院有關部門和各級政府也一直在積極進行PPP模式的有益探索。2014年9月,財政部發布《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。2015年5月22日,國務院辦公廳發布《關於這公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》。發改委、財政部、交通運輸部、住建部、環保部、證監會等部門及地方各級政府也正在積極推進相關工作。2016年12月21日,國家發展改革委和證監會聯合發布《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資産證券化相關工作的通知》,運用創新金融工具,支持REITs基礎資産範圍覆蓋基礎設施項目。2017年1月9日,發改委、證監會、基金業協會與涉PPP企業及證券化中介機構召開了PPP項目資産證券化座談會,介紹了PPP項目資産證券化相關工作情況及監管要求。2017年2月17日,兩市交易所發布了《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資産證券化業務的通知》,標志著兩市交易所PPP項目資産證券化專人專崗的工作小組已經成立。 2017年2月21日,國家發展改革委主管的中國經濟導報報導,前期征集各地區PPP資産證券化項目的活動已初步完成前期工作,各地區共上報項目41單,其中污水垃圾處理項目21單,公路交通項目11單,城市供熱、園區基礎設施、地下綜合管廊、公共停車場等項目7單,能源項目2單。目前,后續工作也在持續推進之中。

  二、制約我國應用PPP模式發展的現實問題

  雖然基礎設施領域的PPP項目發展有了可喜進展,但是在現實中,政府和社會資本合作仍然存在着一些制約性因素。

  一是PPP項目投資需求資金與社會供給資金存在時間錯配。整體來看,目前基礎設施和社會公共服務領域投資規模大、投資期限長,使得PPP項目對中長期融資需求強烈。但目前社會上具有長期穩定的資金並不多,普通社會資本叫政府融資平台更難獲取中長期資金。目前社會資本獲取中長期融資主要是靠三條路,一是商業銀行的中長期貸款,二是政策性銀行的中長期貸款,三是在金融機構進行抵押貸款。但從現實來看,對於第一條路徑,金融機構機構對於中長期貸款的控制相對較嚴,社會資本難以獲得長期低成本貸款;對於第二條路徑,政策性金融機構的提供的中長期資金更加傾向於貸款給地方融資平台;對於第三條路徑,增量PPP項目公司的許多項目都是在建項目,往往社會資本投資方尚未獲得資産的權屬證明,從其他金融機構獲取抵押貸款實屬不易。這就産生了PPP項目資本需求方和自己供給方的時間錯配問題。即便短期內,社會資本能夠供給少量PPP項目,但一旦PPP項目達到一定規模之后,就會消耗大量社會長期穩定自己,PPP項目的推進將始終受到資金供給的制約。從這個角度來看,PPP項目的資金供求也需要進行供給側的改革和優化。

  二是PPP項目投資需求資金與供給資金存在規模錯配問題。單個PPP項目一般投資規模比較大,但是社會資本的規模一般比較小,往往並不能很好與單個PPP項目所需投資資金的規模相適應。比如以2016年上半年公佈的數量為例,全國各地公佈推介PPP項目6650個,總投資8.7億元,平均每個項目的資金需求規模為130余萬元,但是實際中盈利高的往往是大項目,小項目的盈利水平有限,而現實中的闲散資金往往難以滿足單個PPP項目所需資金的需求。如果這個問題不解決,很可能制約大型盈利項目的落地,又限制了社會小規模闲散資金參與PPP項目建設的積極性。

  三是PPP項目投資需求資金與供給資金存在區域錯配和人才管理錯配問題。目前社會闲散資金大部分聚焦於東部沿海發達地區,而PPP項目所對應的基礎設施項目很多都位於落后地區。從現實推動區域協調發展來看,中西部地區基礎社會建設的需求也相對於東部更大。但是很多PPP項目都是跨地區 ,資金供求也是跨區域的,所以這些PPP項目往往需要跨區域和跨部門的寫作,而普通社會可能無法承擔這麼高昂的項目溝通成本。另外,PPP項目對於社會資本的技術操作能力和項目運用能力要求較高,而那些熟悉項目運營和融資結構設計的專業人才往往集中在東部沿海地區,中西部地區PPP項目的專業操作人員是否匱乏,導致其PPP項目整體方案設計不合理,這使得馬太效應進一步凸顯,最需要基礎設施建設的落后地區準經營PPP項目更加缺乏資金,少人問津。

  三、運用資本市場推進PPP模式發展的政策建議

  針對現實上述問題,我們應開動腦筋,轉變觀念,跳出思維定式的泥潭,運用好金融工具進行制度創新,創造性解決現實問題。

  第一,加強頂層設計,鼓勵運用資本市場資産證券化支持PPP項目發展。目前,資産支持證券尚未納入《證券法》的規制範圍,僅能採取非公開方式發行,一定程度上影響了資産支持證券的流動性和融資成本。因而建議在《證券法》修訂過程中,允許PPP基金和具體PPP項目的資本金拆分為若幹份,變成附收權益的有價證券,允許在規定的交易所進行公開發行。同時,在綜合考慮政策風險、法律風險和操作風險的基礎上,擴大資産證券化類別。

  第二,完善相關配套制度,夯實PPP項目資産證券化的制度基礎。目前,PPP項目資産證券化業務設計了將基礎資産轉讓給特殊目的載體(SPV)並由其進行運營及收益分配的程序性環節,使得資産證券化存在雙重征稅問題,但SPV並非真實對經營實體,其收益也是完全轉遞給最終持有人,不應視為獨立的納稅主體。建議按照稅收中性原則明確資産證券化業務相關稅收政策,給予企業資産證券化業務與信貸資産證券化業務同等稅收優惠政策,為債券市場進一步支持PPP項目建設提供有力制度環境。此外,建議持續完善PPP項目資産收益證券交易的登記、交易、清算制度,既鼓勵行業發展,也注意防範金融風險。

  第三,支持社會資本直接融資需求,調動社會資本參與PPP項目的積極性。除鼓勵PPP項目資産證券化之外,也鼓勵支持PPP項目公司、項目合作方通過交易所債券市場進行融資,在嚴格控制風險的基礎上,研究設計方式靈活、期限較長的債券産品,如項目收益債券、股債結合産品和可續期債券等,或者允許項目參與方發行專項公司債券,定向用於PPP項目建設。

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