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學者:現行宅基地制度面臨問題 三權分置打破人地捆綁

http://finance.sina.com   2018年02月07日 14:59   新京報

  鄉土中國

  宅基地“三權分置”的正式提出,不僅為新時期宅基地制度頂層設計奠定了基礎,也為城鄉生産要素平等自由流動創造了條件。

  2018年中央一號檔案明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權和農民房屋財産權,適度放活宅基地和農民房屋使用權”。

  中央在正式檔案中首次提出宅基地“三權分置”,旨在加快補足農地制度(承包耕地、集體經營性建設用地、以宅基地為主的集體非經營性建設用地)改革中宅基地這塊最短板,增強新時期農村發展新動能。

  農村宅基地制度由來已久

  我國農村土地主要分為農業用地、集體建設用地(宅基地、集體經營性建設用地、公益性公共設施用地)以及其他土地。

  其中,農村宅基地在我國已經有很長的歷史了。早在合作化運動發展到農村人民公社階段,就伴生了宅基地制度。“宅基地使用權”概念1963年3月在《關於對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中首次出現。不過,彼時農民並非唯一被允許擁有宅基地的群體,部分城鎮居民也擁有宅基地。

  1998年《土地管理法》頒佈后,之前城鎮居民的宅基地使用權變成了城市建設用地使用權。此后,農村宅基地(簡稱“宅基地”)被劃為農村“非經營性建設用地”。關於宅基地使用權的買賣,則由1950年頒佈的《土改法》中的“土地所有權的買賣”,演化為《中華人民共和國憲法修正案》(1988年)中的“土地使用權的轉讓”。

  2007年頒佈的《物權法》將宅基地使用權界定為在農村集體土地之上建立的用益物權。鑒於宅(私有)、基(集體所有)處於分割狀態,規範農村宅基地使用權轉讓的具體法律法規迄今未出台,實踐中宅基地使用權的轉讓主要表現為政府征地。

  迄今,宅基地的主要功能是保障農民居住,宅基地及農房的資産資本功能受到抑制,宅基地的物權權能依舊處於殘損狀態。

  現行宅基地制度面臨一些問題

  從上文可以看出,我國現行宅基地制度面臨一些問題,主要表現在以下幾個方面:

  一是人地捆綁,即農村集體經濟組織成員資格是獲得本村宅基地使用權的必要條件。在農村人口不可逆轉的城市化進程中,宅基地使用權的配給制度已失去意義,不僅不利於農地資源的集約節約利用,甚至加劇了“人地捆綁”,成為城市化進程的羈絆,農村戶籍成為香餑餑就是明證。

  二是轉讓限制,宅基地使用權轉讓限制政策與轉讓需求之間的矛盾日益尖鋭。1986年,“保護耕地”上升為一項基本國策。1999年5月,國務院辦公廳發布《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定,集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設,農房不得向城市居民出售。次年10月,《關於深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮居民在農村購買宅基地。

  三是其他權能限制,比如限制收益權與處分權抑制了宅基地使用權的資産資本功能。《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權,但只明確規定其權能包括佔有和使用,未對收益權與處分權作出規定。由於宅基地使用權的流轉僅限於本村集體經濟組織成員之間,交易者的同質性導致實際發生的合法交易極為稀少,流動性不足直接限制了宅基地使用權的價值。

  四是權利存續期不明,宅基地使用權的物權性與福利性並存。即宅基地使用權“一級市場”取得的福利性與“二級市場”取得的多樣性(繼承、交易等),這一現狀正是2018年一號檔案中提出的探索“資格權”與“使用權”的背景與切入點。同時宅基地使用權作為物權,卻無使用期限限制,農房與國有土地上所建的、具有自由交易功能的商品房明顯不同,凸顯其土地使用期限優勢,也正是城裏人趨之若鶩的重要原因之一。

  總之,我國農村宅基地制度以“人地捆綁”“宅基分割”“限制流轉”“無償使用”為其主要特徵,該制度不僅早已脫離了“人地分離”的現實,且在城鎮化進程中宅基地占地面積不降反升,農宅資産闲置和農地資源浪費日趨嚴重。有數據顯示,目前農村宅基地約2億畝,其中大量被闲置。

  我國宅基地制度改革逐步開展

  近年來,隨着經濟轉型步伐加快,城鄉一體化進程提速,黨中央、國務院加快了補足農地制度改革短板宅基地制度的改革戰略部署。

  2015年一號檔案提出“穩步推進農村土地制度改革試點”。在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下,按照中央統一部署,審慎穩妥推進農村土地制度改革。同年1月,《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》由中共中央辦公廳和國務院聯合發布,我國宅基地制度改革正式進入試點階段。7月,宅基地改革試點工作在全國33個區縣試點實施。

  2016年中央一號檔案進一步提出了“加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作”“完善宅基地權益保障和取得方式,探索農民住房保障新機制”。3月,國務院六部委聯合頒發《農民住房財産權抵押貸款試點暫行辦法》。同年9月后,宅基地改革試點進入統籌推進階段。

  2017年中央一號檔案對落實宅基地集體所有權、維護農戶宅基地佔有和使用權,增加農民財産性收入。2017年11月20日,習近平總書記主持召開的十九屆中央深改組第一次會議,強調指出:拓展宅基地制度改革試點不得以買賣宅基地為出發點。

  緊接着,今年的“一號檔案”正式提出,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

  宅基地“三權分置”是重要突破

  宅基地的“三權分置”與集體土地承包經營權分置相似,即在保持宅基地集體所有權的不變情況下,鼓勵以農村住宅和使用權的流轉、租賃、抵押等方式獲取財産性收入,其核心或突破點是對宅基地居住功能之外的資産資本功能的進一步認定。

  不過,宅基地“三權分置”與承包地“三權分置”的不同在於,承包地的經營權鼓勵流轉、鼓勵適度集中,而宅基地並不鼓勵集中到少數人手裏。

  總體上看,現行宅基地制度改革中兼顧農地資産性(於個體)與資源性(於整體)的制度框架尚不清晰,如今中央一號檔案的相關規定,為新時期宅基地制度框架的建構奠定了基礎。下一步在改革試點中要認真開展宅基地“三權分置”、特別是農戶宅基地資格權的法理研究,探索宅基地“三權分置”具體形式,鼓勵各地結合發展鄉村旅遊、下鄉返鄉創新創業等先行先試,探索盤活利用闲置宅基地和農房、增加農民財産性收入的辦法,加快形成可推廣、可複製的經驗。

  總之,宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的正式提出,不僅為新時期宅基地制度頂層設計奠定了基礎,也為城鄉生産要素平等自由流動創造了條件。

  □胡振紅(華中師範大學經濟與工商管理學院副教授)

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