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徐忠:以矩陣式管理充實金融委是監管改革最優方案

http://finance.sina.com   2018年02月09日 05:11   北京新浪網

  徐忠:以矩陣式管理充實金融委是金融監管體制改革最優方案

  來源:金融業混業觀察

  金融穩定發展委員會成立后,外界對其運作模式充滿好奇,也有諸多討論。今天,中國人民銀行研究局局長徐忠發表文章提出,以矩陣式管理充實金融委,是堅持穩中求進工作總基調,平衡改革迫切性和複雜性基礎上,反復權衡利弊得到的最優方案。

  所謂矩陣式管理,是在縱向組織管理結構上搭建橫向組織管理系統,形成縱橫交錯、縱向為主、橫向為輔、結構緊湊、問責有效的矩陣式管理體系,便於信息共享、統籌決策和協調落實。這一管理模式始於上世紀50年代,在高盛、摩根以及金融穩定理事會等機構都得到了廣泛應用。

  徐忠建議,初步考慮可如下構建矩陣式管理框架。一是垂直線上保持現行一行三會一局總體框架不變,其上設立金融委。二是在金融委下設立若幹專業委員會,負責主要政策橫向信息共享、統籌決策和協調落實,主席由一行三會一局的主要負責人與人民銀行副行長擔任,一行三會一局相關司局參與。同時在人民銀行(金融委辦公室)下設立各專業委員會秘書處,承擔專業委員會日常工作。

  中國人民銀行研究局局長  徐忠/文

  近年來,我國金融風險高發頻發,根本原因在於金融業綜合經營發展趨勢和金融分業監管體制機制之間矛盾突出。鑒於金融業綜合經營趨勢不可逆轉,改革的方嚮應是建立適應綜合經營發展趨勢的現代金融監管體制,絶不能倒退回到分業經營。

  第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩定發展委員會,這旨在避免機構整合的體制震動的前提下,增強金融監管協調權威性有效性、強化金融監管統一性穿透性的重大措施。國內外經驗表明,分業、碎片化的監管體制下,僅有頂層協調,缺乏宏觀審慎管理與系統性金融風險防範的統籌把總,風險防控依然無力無效。因此,在機構保持基本穩定條件下,要實現改革目標,需要有業務線上的實質整合,才能使金融委發揮比金融監管協調聯席機制和應對危機小組等議事機構更重要的作用。

  我們研究認為,借鑒國內外相關經驗,以矩陣式管理充實金融委,是堅持穩中求進工作總基調,平衡改革迫切性和複雜性基礎上,反復權衡利弊得到的最優方案。

  01

  分業監管對綜合經營發展趨勢的不適應是我國現行監管體制的突出矛盾,表現為“兩跨界四割裂”

  近年來,我國金融業跨界經營迅猛發展,“金融三亂”卷土重來,金融業亂象叢生,金融風險高發頻發,根本原因在於金融業綜合經營發展趨勢和金融分業監管體制機制之間矛盾突出,金融監管協調不力,宏觀審慎政策缺乏把總,亟需加強各單位橫向政策協調來完善金融宏觀審慎管理制度。

  一是金融機構跨界擴張。分業監管下跨業投資政策標準不一、金融控股公司和實體企業辦金融缺乏規範,刺激了金融機構跨業投資,控股公司和地方金融集團過快擴張,絶大多數央企和部分民營企業利用資本優勢參股或控股多種金融機構,脫實向虛趨勢明顯。

  二是金融業務跨界套利。分段監管體制下“鐵路警察、各管一段”、功能監管和穿透式監管缺失,同類金融産品監管標準不一,刺激了各類跨行業跨市場,多功能、長鏈條資管産品在線上綫下迅猛發展,資金和風險跨市場流動加劇。

  三是金融基礎設施割裂。各行業獨立發展登記結算等金融市場基礎設施和金融統計系統,數據標準不一、信息歸集困難,槓桿率和總體金融風險底數不清。

  四是金融穩定職能割裂。央行不參與日常監管,金融穩定功能被簡化成救助付款箱,權責不對稱導致救助處置耗時低效並滋生道德風險。各監管機構自建各行業保障救助基金,存款保險難做實,跨界機構和跨界業務風險處置責任邊界難厘清。

  五是金融消費者保護割裂。一行三會自設消費者(投資者)保護機構,跨界金融業務消費者保護扯皮推諉,道德風險導致消保不作為,線上綫下非法集資、詐騙廣告及其他誤導消費者活動泛濫成災。

  六是有限的監管資源割裂。地方金融管理部門,從業人員大多沒有經濟金融學歷背景,大多沒有金融行業從業經歷;中央監管部門專業人才近年來也明顯流失。在專業人才供給趨緊的背景下,分業監管體制分散分裂監管資源,無法集中統籌使用,加劇人力資源“供不應求”的矛盾。

  02

  金融業綜合經營趨勢不可逆轉,改革的方嚮應是建立適應綜合經營發展趨勢的現代金融監管體制,絶不能倒退回到分業經營

  有觀點視綜合經營為洪水猛獸,主張通過嚴刑峻法回到分業經營,這是沒有與時俱進的錯誤認識。

  第一,綜合經營既是經濟全球化發展的必然趨勢,也是金融自由化、市場化發展的必然要求。一是服務實體經濟的發展需求,經濟全球化背景下,企業金融服務需求日趨綜合化多元化,包括多樣化的融資渠道、個性化的風險管理工具、便利化的支付交易手段等,這些需求只有通過金融機構綜合經營才能提供“一站式”服務。二是有效提升金融業競爭力,現代金融市場地位不斷提升,金融脫媒已成全球趨勢,綜合經營有效連接融合各金融市場、金融業態,最大化協同效應,是金融業提高自身競爭力的必然選擇。

  第二,綜合經營本身不會放大風險,監管的不適應才是風險之源。

  一是理論上綜合經營有利於金融機構分散降低風險。綜合經營通過業務多元化實現“鷄蛋放進多個籃子”,有利於發揮協同效應,實現高效率低風險;但也會帶來銀證保跨行業經營更高的管理成本,面臨跨行業專業人才稀缺的約束。上世紀80年代以來,科技的發展極大地提升了金融活動的效率,放大了業務協同的收益,降低了跨業經營的管理成本,從而推動綜合經營成為金融業不可逆轉的發展趨勢。也因此帶來對分業監管體制的挑戰,分業監管體制下監管機構各司其職,跨行業金融監管專業人才匱乏,很難實現與綜合經營相適應的綜合監管。

  二是次貸危機的風險根源不是綜合經營,而是落后的碎片化監管。一些美國商業銀行(如華盛頓互惠銀行)遭遇困難,原因是傳統銀行業務的不良貸款,不是因為跨界從事證券業務;貝爾斯通、雷曼兄弟等投資銀行,實際從事商業銀行業務極少,風險仍源於其證券主業。而危機爆發的重要根源之一,恰是禁止對活期存款支付利息的監管規定,該規定基於分業監管的角度限制銀行對活期存款的競爭,是貨幣市場基金等影子銀行大量替代銀行活期存款、快速擴張並滋生風險隱患的重要原因。

  三是我國分業監管體製造成體制內金融壓抑,才出現體制外風險失控。分業監管體制封建割據色彩濃厚,為減控轄內風險普遍實施嚴格的準入管制,體制內金融壓抑把社會融資需求逼入地下,而監管部門對這些非監管部門批准的、體制外高風險融資活動視而不見、聽之任之,最終導致體制外金融“三亂”猖獗風險失控。

  第三,限制綜合經營不可能消除風險,只會産生新的風險。限制綜合經營是典型的“以準入替代監管”的錯誤認識,限制業務準入不可能消除風險,金融機構在其從事的任何業務上都可能選擇更高的風險,監管應重點關注如何降低風險動機,而不是忙於設置市場壁壘。危機后,各國金融監管改革也主要是對監管規則和風險防範機制的完善,並沒有顛覆綜合經營的大格局。1933年美國出台《格拉斯—斯蒂格爾》法案限制美國金融機構多元化經營,是基於對大蕭條教訓的錯誤認識。之后的拉美債務危機、儲貸危機等金融危機的爆發證明,限制綜合經營不可能消除風險。隨着上世紀80年代金融自由化興起,1999年《金融服務現代化法案》終於認可了事實上的綜合經營趨勢。次貸危機后,《多德—弗蘭克法案》(沃爾克規則)繼續順應綜合經營的趨勢,主要是調整綜合經營的形式,加強風險防控。不對金融監管體制改革完善,試圖通過嚴刑峻法回到分業經營,只會導致更多的監管規避和風險行為。

  03

  以矩陣式管理充實國務院金融穩定發展委員會,是金融監管體制改革的最優選擇

  第五次全國金融工作會議決定設立國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱“金融委”),這旨在避免機構整合的體制震動和成效不確定性的前提下,增強金融監管協調權威性有效性、強化金融監管統一性穿透性的重大措施。會議同時明確了金融委辦公室設在人民銀行,並強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防範職責。

  從監管協調的國內外經驗看,我國建立了金融監管協調聯席機制和應對危機小組等議事機構,金融危機前主要經濟體也設立了類似的頂層協調議事機制,如財政部、英格蘭銀行與金融服務局之間建立“三方委員會”。這些協調機制應對金融風險的經驗教訓表明,金融委如果只實現單純的頂層協調,無法解決現行體制下分業監管不適應綜合經營的根本矛盾,金融風險防控仍然無力無效。

  一是單純的頂層協調不能及時地應對處置風險。現代金融市場金融風險呈現出速生性、蔓延性、頻度高、烈度強的特點,單純的頂層協調以疊床架屋延長決策鏈條,信息的層層傳遞降低了決策效率,與及時決策、果斷執行的風險防範要求不適應。同時,責任上移導致管理成本和失誤由頂層機構承擔,勢必加劇監管機構的責任推諉。英國在本輪金融危機前,採取“三龍治水”的監管體制,也曾在財政部、英格蘭銀行與金融服務局之間建立“三方委員會”作為單純的頂層協調機制試圖加強信息溝通與協調。然而事與願違,2007年,英國爆發北岩銀行擠兌,一個重要的原因就是英格蘭銀行作為最后貸款人,未能通過“三方委員會”獲得及時準確的日常監管信息,無法及時介入和救助,錯過危機救助的“黃金時間”,信心衝擊最終危及金融穩定。

  二是單純的頂層協調缺乏貼近市場的專業支持,無法保證決策科學有效。單純的頂層協調機制下,頂層機構缺乏對金融市場、機構、産品、業務的專業與綜合評判能力,仍然會依賴現有監管機構提供必要信息與政策判斷依據,監管機構意見不一時勢必成為更高層次的扯皮平台,相關信息“層層加工”之后,最終決策往往缺乏貼近市場的專業支持,科學性有效性難以保證。比如,2015年股災期間,我國綜合出台了若幹救市措施,“眉毛鬍子一把抓”,一部分舉措明顯缺乏專業性,與市場實際情況不符,對市場反應預期錯誤,不僅無法實現穩定市場的目標,還對市場流動性和信心造成負面影響,加劇救市難度。

  三是單純的頂層協調機制下,監管執行仍缺乏統籌。金融委如果沒有執行層面的實際抓手,一些關鍵領域的決策仍無法協調落實。比如,處置非法集資實際工作中如何實現金融消費者權益保護(行為監管)與維護金融機構和金融體系安全(審慎監管)二元目標的統籌;宏觀審慎與微觀審慎如何實現工具層面協調配合,既加強監管又避免衝擊宏觀流動性環境導致“處置風險的風險”;在跨市場、跨行業的金融産品監管上如何加強分業監管部門的統籌協調,真正實現“穿透式監管”等。此外,監管執行缺乏統籌協調也必然延續分業監管體制下監管資源分散分裂狀態,加劇專業人才 “供不應求”的矛盾,制約監管的有效性。

  因此,在機構保持基本穩定條件下,要達到改革目標,需要有業務線上的實質整合,才能使金融委發揮比金融監管協調聯席機制和應對危機小組等議事機構更重要的作用:一是為金融委頂層決策提供貼近市場的專業意見支持;二是為金融委提供執行層面統籌協調的重要抓手,通過業務綫的充分整合真正實現功能監管和綜合監管;三是集中整合監管資源,充分發揮監管專業人才的專業能力。

  我們研究認為,以矩陣式管理充實金融委,是堅持穩中求進工作總基調,借鑒國內外相關經驗,平衡改革迫切性和複雜性基礎上,反復權衡利弊得到的最優方案,能以較小震動和改革成本最大程度地實現改革目標,建立宏觀審慎政策框架,實現審慎監管與行為監管的有效統籌,同時也為進一步改革完善監管體制保留空間、做好准備。

  矩陣式管理是在縱向組織管理結構上搭建橫向組織管理系統,形成縱橫交錯、縱向為主、橫向為輔、結構緊湊、問責有效的矩陣式管理體系,便於信息共享、統籌決策和協調落實。矩陣式管理始自上世紀50年代,早先在大型國際組織(如高盛、摩根等)內部管理中廣泛應用。垂直線上,這些機構通過設立若幹地區總部對區域行政、人事、考核、激勵進行管理,以求業務開展充分適應當地需求,激發當地團隊積極性,並對屬地市場情況快速反應。業務線上,則以總部業務部門為主進行指揮,比如高盛集團根據業務性質不同,設立了投資銀行、機構客戶服務、長期投資和類貸款業務、投資管理業務四大條綫,各業務條綫下又分設若幹子條綫,分別負責不同業務的統籌,實現各類業務的專業化、標準化,並集中公司資源統一管理。

  矩陣式管理也在政府治理(包括金融治理)中得到廣泛應用。作為多邊國際組織,金融穩定理事會(FSB)在垂直線上,設立金融穩定理事會全會為最高決策層。成員包括各成員經濟體財政部門、中央銀行、監管機構負責人,主要國際金融標準制定機構主席,以及國際金融組織高級代表。具體金融穩定工作仍由各國負責。業務線上,在全會常設若幹跨國的專業子委員會,明確分工各自履職,包括監管合作委員會(SRC)、脆弱性評估委員會(SCAV)、標準執行委員會(SCSI)、預算與資源委員會(SCBR)等。同時還在橫向緯度抽調成員國人員成立專題工作組,具體負責某一領域或專項工作。

  充分借鑒國內外相關經驗,初步考慮可如下構建矩陣式管理框架。一是垂直線上保持現行一行三會一局總體框架不變,其上設立金融委。二是在金融委下設立若幹專業委員會,負責主要政策橫向信息共享、統籌決策和協調落實,主席由一行三會一局的主要負責人與人民銀行副行長擔任,一行三會一局相關司局參與。同時在人民銀行(金融委辦公室)下設立各專業委員會秘書處,承擔專業委員會日常工作。

  04

  以矩陣式管理充實金融委與危機后主要經濟體金融監管體制改革舉措形異而神似,能夠實現異曲同工、殊途同歸的改革成效

  本輪金融危機之后,主要經濟體基於對危機教訓的深刻反思,紛紛改革金融監管體制,主流做法是設立頂層協調機構、強化中央銀行金融監管職能、加強業務綫跨部門統籌協調、統籌集中使用監管資源等。這些措施本質上與矩陣式管理理念不謀而合,以矩陣式管理充實金融委與主要經濟體金融監管體制改革舉措方向一致,能夠實現異曲同工、殊途同歸的改革成效,是充分汲取國際經驗教訓,發揮我國“后發優勢”的必然選擇。

  一是主要經濟體建立跨部門委員會負責頂層協調,並強化中央銀行金融監管職能,明確中央銀行在宏觀審慎管理和系統性金融風險防範中的核心地位,這與矩陣式管理加強統籌協調的理念一致。

  英國在英格蘭銀行下設金融政策委員會(FPC),美國設立了囊括主要金融監管部門的金融穩定監督委員會(FSOC),歐盟設立歐盟系統性風險委員會(ESRB),成員主要來自歐洲中央銀行系統。各國中央銀行不僅作為重要成員參與頂層協調,還普遍統籌負責宏觀審慎管理和系統性金融風險防範。

  英國徹底否定了其1997年將微觀審慎監管從英格蘭銀行剝離的做法,將英格蘭銀行打造成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎於一身的“超級央行”。英格蘭銀行下設相對獨立又緊密配合的貨幣政策委員會、金融政策委員會、審慎監管委員會分別承擔貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎。

  《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》明確強化美聯儲金融監管職能:金融穩定監督委員會(FSOC)的宏觀審慎建議主要由美聯儲決策執行;美聯儲統籌監管系統重要性金融機構和系統重要性金融基礎設施,並與聯邦存款保險公司等共同負責系統性風險處置;美聯儲作為傘形監管者直接監管銀行控股公司,並有權直接監管其子公司,同時主監管州成員銀行和外國銀行;美聯儲下設的消費者保護局統籌負責並加強金融消費者保護。歐盟建立了單一監管機制(涵蓋全部歐元區成員國和自願加入的非歐元區歐盟成員國),賦予了歐央行銀行業最高監管人角色,統攬宏觀審慎與微觀審慎,直接監管系統重要性銀行。目前約129家系統重要性銀行由歐央行直接監管,資産規模占歐元區銀行總資産約82%。歐央行還有權隨時對任何銀行機構進行直接監管。

  二是主要經濟體普遍加強業務綫的跨部門統籌協調,類似於矩陣式管理的橫向維度。以英國為例,在金融政策委員會(FPC)統籌宏觀審慎之外,又以英格蘭銀行內設的審慎監管局(PRA)負責微觀審慎,以金融行為局(FCA)負責行為監管,構成“雙峰”。其中,負責宏觀審慎的金融政策委員會是指揮官和決策者,“雙峰”是執行者,均接受金融政策委員會(FPC)的指令和建議。同時“雙峰”之間簽訂了多份合作備忘錄,建立聯合數據管理委員會、監管聯席會、爭端解決會議等橫向業務綫的統籌協調機制負責“雙峰”在數據共享、雙重監管、爭端解決等方面常態化協調配合。

  三是主要經濟體普遍重視金融監管資源的集中統籌使用,與矩陣式管理橫向維度的資源整合異曲同工。英國“雙峰”監管沒有機械僵化地執行“雙峰”理念,一刀切地實施雙重監管,而是從統籌使用監管資源的角度出發,對不具系統性影響的中小金融機構由行為監管局實施事實上的統一監管。原因在於審慎監管“抓大放小”,對系統性影響較小的金融機構很難保證足夠的監管關注和資源投入;而行為監管局對中小機構的資源配置相對均衡,可一併實施微觀審慎與行為監管。德國央行長期受相關金融監管部門委託,承擔銀行的日常監管、現場檢查、信息收集,原因在於相關監管部門缺乏足夠的人力和分支機構設置,從全局視角統籌可利用的監管資源,借助德國央行的人力和網點優勢開展相關工作。

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