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破產法的溫度|破產法庭的聯想:從美國到中國

http://finance.sina.com   2019年02月08日 01:22   澎湃新聞

  2019年春節前夕,我國破產司法改革再次邁出革命性的步伐:先是深圳在1月14日率先宣告成立破產法庭,接下來北京、上海也次第宣佈在近期組建破產法庭。這是繼2016年以來全國範圍內設置98個破產庭之後,破產司法改革推出的2.0版本。

  就目前來看,世界範圍內獨立設置破產法院的國家和地區並不多,而大家最耳熟能詳的,則是美國的破產法院。美國現行破產法院設置,肇始於1978年《破產法》。或許,我們通過美國破產司法史的簡要梳理,能夠獲得經驗和教訓,進而爲我國破產法庭的設立和健全尋求靈感。

  美國破產法院的憲法背景

  美國的破產法院體系,深深植根於其憲法傳統。作爲聯邦制國家,其1787年《憲法》第1條第8款設置了“破產條款”,明確將破產法立法權保留在聯邦,由此,奠定破產法院必然超脫於各州的司法體系,破產司法自然也屬於美國聯邦司法體系的組成部分。但由於美國立國初期,破產法並未獲得穩步發展,整個19世紀只有16年時間有破產法,破產司法系統在1898年《破產法》頒佈前,並未獲得高速發展。

  在1973年前,美國破產司法儘管貴爲聯邦事務,但只能由破產仲裁人處理,連個法官的名分都沒有。而且,破產仲裁人是一種類似於律師的中介服務機構,只能通過自己的工作,按勞取酬。或者換句話說,破產仲裁人並不是“公家人”,位不高、權不重,無論是在聯邦法官還是地方法官面前,都只能自嘆弗如、自慚形穢。唯一差強人意的是,在新政改革中,《錢德勒法案》賦予破產仲裁人批准債務免責的權力;而1946年之後的系列修正案,則使破產仲裁人獲得報酬的方式,由過去收取酬金,變成領取固定薪資。長遠來看,美國破產法官的地位在逐步改善,也更有尊嚴感,但遠未達到聯邦法官的層次。

  大約從1960年代開始,隨着破產申請數量的陡增,社會負債水平和結構也發生天翻地覆的變化,羅斯福新政中構建的破產法體系,已難以滿足現實需要,美國各界對於修改破產法達成共識。但對於如何修改破產法,卻陷入長久的爭執。在新一輪破產法修訂中,各界爭執的焦點之一,便是破產司法如何改善的問題。

  概而言之,破產法修訂中有關破產司法的爭議,可分爲幾個小問題,比如:第一,就破產案件和破產衍生訴訟的管轄權而言,如何在破產仲裁人與地方法官之間妥善分權;第二,究竟應否設立破產管理署,進而將破產法仲裁人處理的行政事務,剝離到破產管理署;第三,應不應該提供破產衝裁人的待遇,賦予其聯邦法官的地位……

  通往1978年《破產法》之路

  美國1978年《破產法》的通過,也是“十年磨一劍”的產物。

  美國國會於1968年正式啓動破產法的修訂工作。各界首先就成立專門的破產委員會,審查現行破產法達成一致;但對於究竟誰應該進入破產委員會,則爭議甚大。

  委員會人選由總統、最高法院首席大法官及參、衆兩院議長選擇。最初的方案認爲破產委員會至少應該有兩名破產仲裁人、兩名破產律師參加。破產仲裁人們自認爲理論上比任何人都更加清楚瞭解破產法的複雜性,視爲理所當然;但聯邦地區法院的法官們對此強烈反對,認爲破產仲裁人與破產程序關係太過密切,而缺乏獨立性。1970年全國破產審查委員會成立,聯邦地區法院法官入選,而破產仲裁人則被排除在外。兵馬未動,先失重鎮。由此,可以看出破產仲裁人的弱勢地位。

  人同此心,心同此理。破產仲裁人對於被忽視、被排斥,當然怒不可遏。1973年改稱法官、獲得法官的名分前後,他們決計奮起反擊。反擊之道,就是組成全國破產法官協會,與全國破產審查委員會平行、同步工作。在全國破產審查委員會拿出審查報告的同時,全國破產法官協會也完成自己的審查報告。

  全國破產法官協會提議,破產程序應保持其司法定位而非行政定位,部分行政工作可以交給託管人,但破產法官應該居於破產程序的中心;除此之外,全國破產法官協會就破產法其他改革事項的建議,與全國破產審查委員會大同小異。

  破產法官應否終身任職?

  1975年,參、衆兩院的司法委員會圍繞上述兩個報告,展開曠日持久的聽證。幾經交鋒,各有妥協,最終衆議院以第8002號議案的方式,將兩份建議合成一份。

  1977年,國會參衆兩院圍繞破產法改革問題,再次圍繞上述議案展開聽證。衆議院聽證會的最大共識,便是賦予破產法官美國憲法第三條的地位,即以聯邦法官身份從事破產審判,獲得終身任職的機會。然而,參議院聽證會並未如此慷慨,按照參議院的方案,破產法官可以獲得聯邦法官的身份,但只有12年任期,而非終身制。

  如果按照衆議院的方案,這不啻是破產法官的福音。然而,這個福音並未能獲得廣泛的認同,其他聯邦法官反對尤其強烈。

  在這個過程中,有個人物很有代表性。這個人就是聯邦最高法院首席大法官沃倫·伯格。伯格強烈反對提高破產法官的待遇和地位,反對給予破產法官美國憲法第三條規定的聯邦法官終身任職的待遇和規定。在伯格看來,提高破產法官的地位,將會降低聯邦法官的威望,同時他也擔心破產法官的素質偏低,難以滿足公衆對聯邦法官地位和形象的期待。據說,在聽證會期間,伯格曾私下向一個法學家:“難道你會願意接受一個破產法官的職位嗎?”

  伯格的觀點,就是廣大聯邦法官的觀點乃至公衆意見的縮影。早在1973年,最新修訂的《聯邦破產程序規則》正式發佈,根據該規則,破產仲裁人改稱法官,而不是仲裁人。然而,正是這一提高破產法官地位的努力,卻招來衆多聯邦法官的反對。

  在廣大聯邦法官看來,破產法官處理其事務比較簡單低端,任其獲得聯邦法官的地位,無疑降低自己團體的水準。因而,其他聯邦法官都將賦予破產法官聯邦法官視爲對自身地位的威脅。

  而從破產法官的公共形象而言,也好不到哪裏去。無論是1930年代的多諾萬報告,還是1971年布魯金斯學會發布的破產報告,破產法官與託管人沆瀣一氣、同流合污,令人震驚,“破產幫”的臭名昭著,極大地消解破產法官提升自身地位的努力。

  破產法官應否分權

  另外,破產管理署的設置,也從側面論證當時破產法官並不受人尊重。

  前文提及的1971年布魯金斯學會報告中,就建議國會通盤評估破產程序,破產程序的本質應該是行政性的,而不是司法性的;對於個人破產中豁免財產的範圍、免責與否的判斷,甚至無產可破案件的處理,都應該由行政機構處理,而不應該由司法機構來處理。布魯金斯學會指出,“我們已經看到,在大多數情況下,破產問題是引導和管理的問題。當下最緊要的是針對每年數量達幾十萬的小型案件進行快速、有區別、合理的處理。這是一項行政管理工作,而不是司法工作。”布魯金斯學會建議,個人破產中,完全可由行政官員完成事實調查和免責決定;甚至在企業破產中,也可以由行政官員來選擇破產託管人並建立債權人委員會。按照布魯金斯學會的建議,法院的權力將僅限於審理破產託管人提出的破產撤銷權相關訴訟。

  布魯金斯學會的報告對全國破產審查委員會的報告,產生重要影響。尤其是有關上述設置破產管理署處理日常破產行政事務的觀點,被完全吸收到全國破產審查委員會的報告中。

  破產法官們對此當然強烈反對。包括康拉德·希爾法官在內全國破產法官協會,站在反對的第一線。希爾法官公開表示,外界所批評的破產執業中的利益衝突問題,破產法官會遇到,破產行政官員同樣會遇到;破產管理署既要承擔行政事務,又要承擔準司法任務,那麼在行政機構調查債務人,並決定債務人是否可以免責時,由於行政官員已十分了解債務人的情況,有可能會對債務人應否獲得免責產生偏見;另外,政府官僚主義的無序和失控,會使破產程序運作的成本大幅度攀升,破產案件處理的質量則會大幅度降低。

  破產法官的反對與其工作崗位息息相關。據粗略估算,如果設立破產行政機構的思路得以推行,當時220名破產法官中,差不多三分之一以上的破產法官將不得不離任。

  爲徹底解決破產法院行政管理和司法審判功能的混同,各方圍繞破產行政機構該不該設立、破產法官數量該不該減少,各方展開激烈的交鋒。最終達成的妥協方案,是破產法官的數量仍舊需要削減70位,而立法機構則不提出設立破產行政機構的建議。

  幾經博弈,1978年11月,參衆兩院的分歧終於達成一致:根據參衆兩院的共識,破產法官將獲得更大的權力,但不享有美國憲法第3條規定的終身任職資格。

  消除各種分歧後,1978年《破產法》最終正式通過。但是,破產法官行使聯邦司法權,但卻不享有聯邦法官的待遇和地位,這一窘境最終在憲法層面埋下隱患。1982年,在北方管道建築公司訴馬拉松管道公司一案中,聯邦最高法院直接裁定1978年《破產法》違憲。爲此,美國國會不得不再度修訂破產法,形成1984年修正案。

  美國破產司法體系的“漏洞”

  目前,美國總共有349名破產法官。作爲聯邦司法體系的一部分,破產法院的設置,並未按照州的數量設置,而是按照美國司法區的數量,在全美國設置94個破產法院。有的州可能只有一個破產法院,而有的州可能有兩個以上破產法院。

  鑑於上述背景,儘管美國破產法院隸屬於聯邦司法系統,但依舊留下幾個漏洞:

  第一,根據美國憲法第3條任命的聯邦法官,系終身職務,除非主動辭職或者被彈劾,否則輕易不能免職;但是破產法官只有14年任期,而且只能連任一次。

  這導致破產法官既難以獲得聯邦法院的榮譽感,也會產生兩個難以避免的問題:其一,破產法官多從地方破產執業者中產生。儘管選任破產法官事宜由聯邦上訴法院負責,但聯邦上訴法院並不會“空降”破產法官,而只能從相關司法轄區破產執業者中產生。這樣的話,任何破產執業者要想成爲破產法官,必然意味着要與地方行業協會處理和諧的關係,甚至爲獲得連任提名,在日常破產審判中當然不能自絕於地方破產執業者。這會對其獨立審判產生潛移默化的影響。其二,破產法官由於有任期限制,難免有“後路思維”。無論一個任期還是兩個任期,任期結束後都得爲自己找退路。檢索網絡,破產法官任期結束後轉行做律師的新聞並不鮮見,甚至會成爲律師事務所對外宣傳的噱頭。無論是從個人執業倫理,還是從破產司法體系的嚴肅性角度,都難免有瓜田李下之嫌。

  第二,從1982年開始,破產法官的薪水只有聯邦法官薪水的92%。按照美國官方發佈的數據計算,2018年聯邦區法官年薪爲20.8萬美元,巡迴法官爲22.06萬美元,最高法院大法官25.53萬美元,而最高法院首席大法官年薪則爲26.7萬美元。據此測算,破產法院作爲基層聯邦司法機構,其年收入當不超過22萬美元。

  第三,聯邦法官多由總統提名並經參議院批准後任命,但破產法官由聯邦巡迴上訴法院選任,級別上也差一大截子。這種現狀,當然不利於破產法官在聯邦司法系統中的尊嚴和地位。

  我國破產法庭往何處去?

  我國設立破產法庭之舉的缺憾之一,就是包括互聯網、金融、知識產權、環境等在內,在新一輪司法體制改革中,都直接升格爲“法院”。只有破產,依舊保留“法庭”的稱謂。一字之差,級別迥然有異。

  還有個待解的問題,即未來破產法庭究竟是在級別上升格爲破產法院,地域上在全國範圍內普遍設立,還是級別上僅僅停留在破產法庭層面,並只允許深圳、北京、上海設立破產法庭?這個問題關乎破產司法體系改革的前景,既讓人好奇,也讓人期待。

  另外,我國破產法庭作爲司法體制改革藍圖的一部分,既需要在實體上設立獨立的機構作爲依託和支撐,更需要在體制機制上配備配套措施。這裏面,涉及員額制改革在破產審判中的適用、破產法官的選任、考覈、待遇等等,都需要在現有司法政策之外尋求“特區”,但這在多大程度上能過獲得同行和決策者支持,同樣讓人好奇和期待。

  更宏觀的問題在於,設置破產法庭之舉,也需要妥善解決破產司法與破產行政的關係問題。各地都在探索府院聯動機制解決,但這種解決方案不得不因人而異、因地而異、因時而異,難以給債務人、債權人提供穩定預期。

  作爲學者,我個人對破產法庭的設置,表示審慎地歡迎。之所以審慎,既由於破產法庭具體情況公開的信息有限,更是由於破產法庭的未來,需要澄清的地方甚多。那麼,破產法庭的未來會如何?對此問題,需要司法改革的決策者能夠更爲開放地集思廣益,尋求中國破產司法的“最佳實踐”方案。

  (作者陳夏紅爲中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員)

  (本文來自於澎湃新聞)

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