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万字长文启示:如果日美贸易摩擦从头来过

http://finance.sina.com   2018年12月03日 01:43   北京新浪网

  如果日美贸易摩擦从头来过——美国国会研究局万字长文的启示

  来源:学经济家

  日本当时对赤字过于反感,没意识到依靠重税重费和挤压消费而非赤字和公债来实施长期公共基建是一种自戕行为,借给美国再维系自己的出口部门就更是如此,暴露出政府在产权流动、管制放松、金融深化等领域的进步速度远低于产业界的进步速度。

  日美贸易摩擦第二次危急时刻发生在布什政府(1989-1993年)的前期。前一次危急时刻是1985年国会通过400项贸易提案,日本以参加广场协议、配合美元贬值的方式避开。然而之后日元从240升值到120仍未能奏效,美国国会于1988年通过了超级301条款,最高可达100%的关税,压力之下,布什政府提出日美结构性障碍协议(SII)。初期日本社会强烈反弹,舆论纷纷比作“美国对日本的第二次占领”,最热的话题是“日本可以说不”,后来才更多国民认同确有改革必要。

  本篇报告发布于1993年初克林顿政府初期,作者隶属于美国国会研究局,默认读者是国会议员们,立场中立,连“结构性障碍协议(SII)是布什政府为了从国会超级301条款管辖下夺回主导权”也不避讳。目前看来是关于日美几十年贸易摩擦的最客观的一篇中场总结。

  鉴于25年来宏观分析工具已有很多更新,作者本人对东亚官僚社会运行机制也严重缺乏了解,所以在文末加了些个人评论,请勿漏过。至于当下中美即将展开的结构性改革谈判,请留意后续文章。

  原标题:Japan-U.S. Trade: The Structural Impediments Initiative

  作者:WilliamH. Cooper 国会研究局,经济处,国际金融贸易研究员

  时间:1993年3月15日

  [译者注:美国国会研究局(Congressional Research Service,CRS)现有约600名专家,负责把历史决策逻辑、当下挑战、各种选项的得失权衡,及时告知议员们。加上国会预算办公室(Congressional Budget Office)和政府问责署(Government Accountability Office)总雇员超过4000名。从组织行为学视角看,来自地方且任期有限的议员和政客们很容易搞出基于无知的或选民情绪的胡闹(比如“用爱发电”),或者与行政官僚体系之间互不信任、彼此敌对、争斗不休,这时站在国会一边的官僚机构会有很好的制衡和仲裁价值。可惜太多模仿美国政制的那些民主国家,总是漏掉太多必要组件,画虎类犬。

  日美贸易摩擦和双方结构性障碍协议

  1989年5月25日,布什总统提议发起日美结构性障碍倡议(Structural Impediments Initiative以下简称SII),通过一系列磋商,试图解决那些抑制美国对日出口和投资的基本经济政策和商业做法。SII在一定程度上是布什政府对难以治愈的贸易逆差和其他问题做出的回应,这些问题导致美国与日本的贸易关系出现摩擦。这也是对美国国会施压要求更积极地应对日本不公平贸易做法的回应,也是对批评人士呼吁对日本采取“有管理的”贸易政策的回应。

  SII旨在应对日本的储蓄率、产品分销体系,以及其他导致长期美日贸易分歧的重要政策。由此SII超越了以前的双边谈判,那些谈判限于督促日本消除明显的贸易壁垒,如进口配额、高关税和政府监管。而在SII时,美方的贸易壁垒也首次和日本的壁垒一起,成为谈判的议题之一。

  SII是双方多部门共同努力的结果。美国贸易代表办公室(USTR)、财政部和国务院共同主持了美国代表团,其他部门和机构也参与。日本代表团则由通产省(MITI)、大藏省(财政部)和外务省等主持,其他部委参与。

  布什总统和宇野宗佑首相在1989年7月巴黎经济首脑会议上宣布了SII,正式会谈于1989年9月开始。1990年6月,美国和日本工作组发布了一份报告,指出了各自将如何消除其结构性障碍。他们还同意一个为期三年的后续进程,以监测遵守情况,并进一步界定如何消除结构性障碍。在后续行动中,工作组发表了两份报告(1991年5月和1992年7月),计划于1993年夏季某个时候发表第三次也是最后的报告。国会和克林顿政府将会对SII进行评估,以确定是否应该继续、改变或放弃。

  1、SII之前的美日双边谈判

  PREVIOUS BILATERAL NEGOTIATIONS

  SII借鉴了美国十多年来的美日双边贸易谈判与宏观经济协调的经验。1983年11月开始,美日联合的日元/美元汇率及相关问题工作组举行了八次系列会议。该工作组由时任日本财务省副相大场智满和时任美国财政部副部长斯普林克尔(Beryl W. Sprinkel)共同主持。会谈结束时,该组织发表了一份报告,日本同意采取措施开放资本市场,促进日元国际化。日本的金融管制政策当时被批评是导致美元高估、日元低估,并进而造成美国贸易逆差不断扩大的罪因。

  1985年初,美国和日本启动了“特定行业市场导向协议”谈判(Market-Oriented Sector-Selective,以下简称MOSS),旨在逐个降低那些美方出口潜力较大的行业的贸易壁垒。第一组谈判涉及四个部门:电信、医疗设备和制药、林业产品和电子产品,后来又添加了汽车零部件。到1987年3月底,双方在相关行业都达成了协议。

  1986年,美国和日本建立了结构性经济对话双边工作组(Structural Economic Dialogue,简称SED)。美国方面由国务院和财政部主导,日本方面由通产省(MITI)、大藏省(财政部)和外务省主导,双方大约每六个月举行一次会议,讨论日本土地使用政策、分配制度、储蓄率和美国预算赤字等议题,基本与SII议题重合,但双方并没有明确各自消除结构性障碍的步骤。

  除了前述的日元美元委员会、MOSS会谈和结构性经济对话SED之外,美国和日本还建立了其他论坛,就贸易和经济问题进行双边讨论和谈判。由主管经济和商业事务的副国务卿和日本外务省副大臣共同主持的经济小组会议,两国就双边和全球关系中的贸易和金融问题交换意见。贸易委员会由美国副贸易代表和日本外务省经济事务局局长共同主持,定期开会讨论贸易问题,尤其是那些特别容易引发争议的。两国还成立了特设小组,处理可能出现的与具体部门或商品有关的问题。

  2、SII的议题

  ISSUES UNDER THE SII

  在第一轮谈判中,美国和日本制定了SII后续部分的基本议程。美国选择了六种它认为对贸易构成结构性障碍的日本政策和做法。

  2.1日方的结构性障碍

  JAPANESE STRUCTURAL IMPEDIMENTS

  美国列举的日本结构性障碍包括:过度的储蓄超过投资;产品分销体系;土地使用政策;嵌锁式的商业关系(财团);容忍商业卡特尔和其他反竞争行为;和定价政策。在为SII拟订议程时,美国参考了日方对造成经济扭曲的相关研究和探讨,美方代表也着重强调,消除这些障碍除了能让美国经济受益,也会为日本消费者带来利益。

  2.1.1储蓄与投资的失衡

  Savings-Investment Imbalances

  许多主流美国经济学家声称,美国和日本的储蓄-投资失衡是双边贸易失衡的主要原因。这些失衡在上世纪80年代初期和中期加剧,当时美国联邦赤字支出大幅增加,加之国内储蓄率较低,导致美国利率上升。与此同时,日本政府通过减少公共部门投资来削减开支,以削减预算赤字。再加上传统的高储蓄率,导致了日本的低利率。

  在SII谈判期间,美国宣称日本需要在其社会基础设施--住房、公园和道路--上投入更多。美国官员援引经济合作与发展组织(OECD)最近的一项研究称,日本在社会基础设施建设方面远远落后于其他国家。美国谈判代表认为,通过增加投资,日本将吸收部分过剩储蓄,并产生国内需求,从而增加进口。

  在1990年6月28日的报告中,日本表示,在过去两年中,它一直在增加社会基础设施支出,并将继续这样做。具体来说,日本政府推出了“公共投资基本计划”,表示未来10年将支出430万亿日元,约合3万亿美元,而此前10年的支出为263万亿日元。具体数字曾是美日双方代表的一个争论点。美国坚持要更大的开支数额,达到500万亿日元,而日本则期望是400万亿日元。双方在公布最后报告前夕,就430万亿日元的数字达成了一致。

  除总体支出计划外,日本政府还表示,将制定新的长期投资计划,投资8类社会基础设施,包括住房、下水道、公园、机场和港口设施。它还设想增加对其他类型基础设施的支出,更有效地利用公共土地。

  在私人消费方面,日本政府在报告中指出,自1990年4月起,日本政府启动了一项公务员每周工作40小时的试点,后来于1992年5月扩展到所有公共部门的雇员。日本政府正在努力鼓励地方政府和私营部门工人执行每周5天工作制。日本还表示,将落实其消费信贷委员会的建议,允许银行发行信用卡,并取消对自动柜员机营业时间的限制。

  2.1.2分销体系

  Distribution System

  在日本,从制造商到消费者之间的产品分销网络,是一个复杂、多层次的中间商购销系统。在某些情况下,制造商在财务上控制了零售商,阻挠他们销售竞争产品。此外,在日本的零售店大多是小夫妻档,只能提供有限的通常是国产的品类。大城市的大型百货公司和超市则倾向于陈列更多的进口商品,也往往直接从海外供应商采购。

  但日本的《大型零售店法》限制了大型零售店的发展。根据法律,拟开设大型零售店的业主必须获得开店所在地区的一个委员会的批准,包括旧店扩充经营面积也需批准。而该委员会包括小商店的老板,从而使小店老板有机会阻碍竞争,有的批准程序长达10年之久。美国制造商抱怨说,日本分销系统阻碍了外国产品的销售,限制了日本消费者的选择。

  在SII讨论期间和报告中,日本概述了1990年5月生效的在《大型零售商店法》框架中减轻审批程序负担的措施:

  * 将批准程序限制在不超过18个月;

  * 新增100平方米以内的营业面积用于进口商品,无需审批;

  * 新增不超过50平米或者占地10%的面积(以较小者为准),无需审批;

  * 关店时间由下午6时延长至晚上7时,并减少商业假期;和

  * 使审批程序更加开放。

  日本政府于1992年1月31日颁布了《大型零售商店法》修正案,将审批程序缩短至12个月,限制地方当局自定管制规范,并对新增或扩大不超过1000平米的经营面积用于进口品零售的行为免于审批。

  日本政府还表示,它正在制定准则,澄清根据日本《反垄断法》制造商和分销商之间的法律关系。这些准则可涵盖反竞争定价、排他性商品分销要求和串通抵制进口商品等做法。

  除上述变化外,日本还概述了为改善分销体系将采取的其他措施:

  * 提高机场和港口处理进口的能力;

  * 简化进口清关程序,以加快办理手续,保证进口流程24小时运行;

  * 检讨公平竞争规例, 以确保这些规例不会妨碍外国或本地公司进入, 并检讨及在某些情况下放宽有关在销售产品时使用优惠券及其他折扣的规例;

  * 放宽有关药物销售的一些规定;和

  * 到1994年,向所有大型零售店和6000个中型零售店发出酒类销售许可证。

  此外,日本重申了1990年初出台的一揽子进口扩张措施,包括税收优惠、关税削减和贷款计划。还建议在后续进程中,美日双方对调整的影响进行调研,包括日本综合商社公司崇光百货,美国的对日出口商、对日投资者和对日技术转让者,调研反馈结果将在SII期间公布。

  2.1.3土地用途管制政策

  Land-Use Policies

  日本的土地非常昂贵,部分原因是其相对稀缺,但也因为政府管制政策。例如,日本政府对土地持有征收较低的房产税,但对交易征收很高的资本利得税,这鼓励土地所有者保留自己的财产。政府几乎不对农田征收财产税,再加上农业补贴和有利于农民的保护主义进口政策,导致许多兼职城市农民保留耕地而不用于开发。此外,地方的“阳光法”限制了多层建筑的建设,鼓励了土地的低密度使用。高昂的土地成本阻碍了商业和住宅的开发建设。

  美方认为,高昂的土地价格使外国公司难以在东京和其他大都市地区立足。此外,土地价格下跌将增加对住房和其他建筑的需求,从而增加对外国建筑服务和木材等相关产品的需求。

  在SII协商期间,日本列举了它将在土地使用方面采取的措施:

  * 检讨在市区范围内农地的相关税制。(作为检讨的结果, 日本对土地持有的税制进行了改革, 包括对土地持有人征收土地从价税。)

  * 研究坐落于大都市地区的国有土地的使用,将其转为私人用途、公屋项目和其他用途,并鼓励地方政府在其控制的土地上也这样做。(作为结果, 日本政府制定了更有效地使用土地的标准。)

  * 改善污水系统及其他基建设施, 以协助开发更多住宅;

  * 修订《土地租赁法》和《房屋租赁法》, 以改善住房供应;

  * 检讨限制建筑物高度及楼面面积的规例, 以期增加房屋供应及改善城市环境;和

  * 研究以征收遗产税用途的土地价值评估,使其更符合实际市场价值。(日本政府已逐年提高对土地价值,以贴近市价。)

  除上述步骤外,在SII后续进程的次年,日本还通过了“新五年经济计划”, 为改善日本的住房供应制定了标准。具体而言,其目的是以家庭平均收入的五倍为成本建造住房,使中等收入工人负担得起住房。它还为推荐住房面积制定了标准。

  2.1.4财团体系

  Keiretsu

  财团通常是指由相关的工业、金融和贸易公司组成的六大企业集团--住友、三井、三菱、三和、富士和第一劝业,也适用于从生产到经销垂直整合的企业集团, 如丰田和日本钢铁。

  财团内部的公司和机构通过交叉持股联系在一起。成员们倾向于相互购买产品而不是从集团外采购,集团内的银行向其他成员提供信贷,也通过业务和职位的内部转移来度过难关避免裁员。美国出口商声称,财团内部关系网使得外国供应商难以打入市场,抑制了日本国内的竞争,也阻碍了外国投资、阻碍美国资本流入日本。

  关于财团关系,日本在最后报告中指出,日本公平贸易委员会(Fair Trade Commission,JFTC)将加强对具有交叉股权的同一财团成员之间的交易的监测,以确定这些组织是否阻碍了竞争。如果JFTC确定存在非法行为,它将采取限制交叉持股和强令出售股权等措施,纠正这种情况。JFTC设立了一个咨询小组,于1990年6月发布了关于执行反垄断法规的准则,涉及财团成员们可能存在的反垄断活动,如卡特尔、共谋抵制和排外性商业关系。JFTC将根据这些准则加强对反竞争交易的反垄断法的执行。

  关于外国直接投资,日本政府重新审查了《外汇和外贸管制法》,该法授权政府限制可能对国内产生不利影响的外国直接投资和技术进口行业。作为结果,于1992年1月1日颁布并生效了放宽外国投资通知制度的法律修正案,放宽对输入技术的限制,修订要约收购的相关制度,以及加强披露财团内部的关联交易。

  2.1.5排外性的商业行为

  Exclusionary Business Practices

  日本有仿照谢尔曼反托拉斯法的反垄断法规,但曾因放任某些违反法规的商业行为而受到批评。至少在一段时间内,日本允许衰退行业的公司建立卡特尔来保护自己。美国出口商还声称,日本政府允许日本公司从事其他反竞争活动,如在公共项目的合同上围标串通,这类活动让日本企业比外国竞争对手获得了不公平的优势,并呼吁日本更积极地执行反垄断法。

  日本政府在最后报告中声明,将扩大日本《反垄断法》的主要执行机构日本公平贸易委员会的活动,并将在委员会内建立监察员制度,听取外国企业和公司对涉嫌违反《反垄断法》的投诉。此外,日本概述了将采取的以下措施:

  * 扩大日本公平贸易委员会的调查职能,以处置价格卡特尔、供应限制卡特尔、市场分配、操纵投标和其他非法活动;

  * 宣传日本公平贸易委员会的决定,包括公布违法者姓名和违法行为,以提高《反垄断法》的威慑作用;

  * 增加日本公平贸易委员会的预算拨款;

  * 增加对非法卡特尔的罚款;

  * 在反垄断个案中增加使用刑事刑罚;和

  * 提高非法商业活动受害人损害赔偿制度的效力。

  日本政府进一步表示,将把其政府行政指导和影响私营企业中的方式完全公开化。它已采取步骤提高专利制度的效率,包括将平均处理时间从37个月缩短到30个月,并增加了预算,以雇用更多的专利审查员。政府还将审查卡特尔等反垄断法规豁免的使用情况,当它们不再是有效的政策工具和阻碍竞争的情况下不在使用。日本政府还将鼓励民营企业确保其采购程序公开,不歧视外国商品。

  2.1.6内外贸差别定价

  Pricing Policies

  1980年代初期至中期,由于美元对日元和其他主要货币的高估,美国出口面临严重的价格劣势。随着1985年后美元迅速贬值,多数贸易分析人士预计,随着日本产品以美元计算的价格上涨,以及美国产品在日本变得更加便宜,美国出口商将重新获得价格优势。但在不少情况下,日本公司并没有将日元高企的额外成本转嫁到美国市场。相反,它们要么吸收了汇率成本,要么将其加到国内价格中,以此能够压低对美出口的价格,保持市场份额。其结果是日本制造的消费品,如相机、收录机和办公电器,据报道,往往在纽约卖的比在东京还便宜。美国决策者称,日本的定价政策导致对日逆差没能下降到对应美元贬值的程度。

  1989年,美国商务部和日本通产省在东京、大阪、芝加哥和纽约对121种产品的价格进行了调查,作为SII磋商的一环。调查显示,日本的价格比美国高,甚至日本制造的商品也是如此。1991年进行的第二次调查仍然表明,美日价格存在巨大差距。

  日方概述了为解决价格差距问题将采取的措施:

  * 取得有关价差的资料,并向业界提供;

  * 推进业界的竞争;

  * 推广使用进口,提高生产力,以缩小国内外价格差距;

  * 将公用事业价格定在适当水平,以缩小价格差距;

  * 使地价合理化,以减低本土零售价格;和

  * 采取其他措施,以减少价格差异。

  2.2美方的结构性障碍

  U.S. STRUCTURAL IMPEDIMENTS

  在SII谈判期间,日本也列举了美国结构性障碍的七项政策和做法:美国的储蓄-投资失衡;企业投资行为;企业经营行为;政府管制法规;研究与开发;出口促进方案;和劳动力教育和培训。

  2.2.1储蓄与投资失衡

  Savings-Investment Imbalances

  与日本过度储蓄超过投资对应的,是美国的过度支出超过储蓄。日本一直声称,美国必须至少(如果不是全部的话)承担部分贸易赤字的责任。它呼吁美国减少其联邦预算赤字,认为联邦预算赤字导致美元在1980年代初迅速升值, 并继而导致大量外国资本流入美国。日本还建议,美国需要提高其14.4%的储蓄率,这远远低于日本的 34.6%,也低于大多数工业化国家。

  在SII协调期间,美国已经承认有必要减少联邦预算赤字。在第二年后续讨论后发表的1992年7月30日的报告中,美国表示,预算赤字占GDP的比例正在增加,但将其归咎于美国经济衰退和储贷协会救助计划的支出。美方指出了为解决预算赤字所作的努力,特别是1990年《综合预算调节法》。报告还列举了布什政府的提案,如降低资本利得税、新版个人退休账户(IRA)以及其他改善美国储蓄的努力。

  2.2.2企业投资不足

  Corporate Investment Activities

  日本表示,美国企业需要增加对厂房和设备的投资,提高生产率,以便在世界市场上更具竞争力。

  美方在SII报告中的回应,是布什政府支持几项立法建议:

  * 通过改革美国反垄断法促进制造业的合资;

  * 建议法庭在裁决反托拉斯诉讼时,须顾及竞争利益及降低企业的成本;

  * 改革产品责任法,以减少在美国的过度诉讼和经营成本;和

  * 提供税收抵免,鼓励发现新的油气田和旧油田重新利用,以减少美国的石油和天然气对外国能源的依赖。

  布什政府还重申了美国一贯的对外国直接投资的公平对待政策。它还表示,希望寻求减少政府监管、新能源战略、医疗改革和民事司法改革,将有助于提高美国产业的竞争力。

  2.2.3企业短期决策

  Corporate Behavior

  日本观察人士经常声称,美国企业高管在制定市场战略时采取短期观点。据日本人称,美国企业高管为了取悦股东而专注于短期利润,但在这样做的时候,他们牺牲了长期发展和市场份额,这本可能会使公司更具竞争力。

  在SII协调期间,美国声称,长期投资可能受到美国资本成本高的不利影响,减少联邦预算赤字和促进私人储蓄的努力将有助于降低资本成本。美国的回应还指出,布什政府降低资本利得税的建议是降低资本成本的一种方式。此外,布什政府还研究了经理人和机构投资者之间的关系如何影响长期竞争力,以及企业薪酬方案如何影响高管和其他企业员工的长短期回报偏好。它的结论是,应保持向股东提交季度报告。不过,证券交易委员会(SEC)检讨了代理投票制度,以确定是否有办法加强管理层对股东的问责,并于1992年6月宣布了这方面的建议。SEC还宣布了在高管薪酬问题上让企业高管对股东更加负责的举措。

  2.2.4政府管制相关

  Government Regulations

  在SII协调中,日本断言,美国政府的某些法规--出口管制法、对能源出口的限制和进口管制--对美国贸易产生了不利影响。

  美国对日本的答复是列举了多边出口管制协调委员会(COCOM)为减少其成员之间的出口许可证要求所作的努力。它还指出了它的出口管制条例的单方面改革,以减少对源于美国产品和技术的再出口许可管制。

  在能源贸易领域,SII报告列举了美国为减少或取消对能源出口的管制而采取的措施,包括对成品油出口、阿拉斯加库克湾原油出口和向加拿大出口原油的管制。布什政府也在研究出口加州原油的成本和效益。

  关于进口限制,美国援引布什政府的计划--钢铁贸易自由化计划--逐步取消对钢铁进口的自愿限制协议(VRA),并促进更开放的钢铁贸易。报告还列举了机床工具进口自愿限制协议的过期,以及美国机床行业为提高竞争力所做的努力。

  2.2.5研发不足

  Research and Development

  日本声称,美国需要将更多的资源用于研究和发展,采取其他措施,例如采用公制度量衡, 以提高竞争力。

  美国援引布什政府1992财政年度的预算承诺,将增加联邦对民用和军用领域的研发资助。美方也介绍了为鼓励使用公制所作的努力,包括自1993财政年度起要求联邦各部门和机构在采购和补贴中使用公制,商务部鼓励私营部门转换为公制。

  2.2.6出口鼓励

  Export Promotion

  日本认为,美国需要扩大促进出口,美国公司在市场战略中必须更加重视出口。美方在SII报告中对此作出回应,列举了布什政府提出的增加美国商务部出口促进资金的建议,并列举了商务部促进对日本、欧洲共同体、东亚和加拿大出口的方案。报告特别提到政府当局在由商务部长担任主席的贸易促进协调委员会(TPCC)下协调美国出口计划的努力。

  2.2.7劳动力教育和培训

  Workforce Education and Training

  日本认为,为提高工业竞争力,美国应提高教育质量,增加工人培训机会。美国建议布什政府的预算提案和在线计划致力于实现日本的这些目标[原文如此]。美国在报告中列举了以下方案:

  * 总统和州长为改善美国教育制定的六个国家教育目标;

  * 布什政府增加补习课程及数学及科学教育经费的预算建议;

  * 根据拟议的1989年《教育卓越法》规定,允许非教育领域的专业人员获得授课许可;

  * 根据《职业培训合伙法》举办的培训方案;和

  * 劳工部促进工人培训的各种方案。

  3、SII的意义

  SIGNIFICANCE OF THE SII

  冷战的结束促使美国和日本重新评估两国关系,经济问题的重要性不断升高。尽管经历了多年的谈判,但美国贸易逆差等长期存在的问题仍阻碍着美日关系。对这些问题的沮丧情绪,导致国会在贸易政策中发出更强的声音,,加大了要求行政部门采取更加激进做法的压力。此外,认为日本经济与美国经济不同,不会改变的看法,也导致越来越多的批评者呼吁美国决策者放弃与日本传统的谈判解决方式,转而采用新的、不那么传统的方式。

  SII是布什政府希望打包处理这些问题的一次尝试。对SII是否成功的评价,可能会影响总统和国会之间的决策权平衡,影响美国对日本贸易政策的形式。

  4、贸易赤字

  THE TRADE DEFICIT

  美国对日本的贸易逆差在两国之间造成了很大的紧张关系,也需比所有其他议题都重要。对许多人来说,每月公布的赤字数字已经成为贸易关系的象征性晴雨表。人们可以合理地认为,如果双边贸易赤字大幅下降,美国对日本贸易做法的大部分担忧将减少。

  双边赤字通常是美国真实贸易情况的一个不太准确的指标。但与日本的赤字在1980年代初至中期飙升,与此同时,美国与其他主要贸易伙伴的贸易失衡也在大幅上升。与日本的赤字也占美国贸易赤字总额的很大一部分--40%或更多。1987年至1990年间,美国对日本的赤字下降了22%,从670亿美元降至410亿美元,但随后开始增加,在1992年达到490亿美元。

  许多经济学家将美国总体贸易赤字,特别是对日贸易赤字的迅速增加,归因于宏观经济因素。具体而言,他们指出,美国联邦预算赤字巨大,加上美国储蓄率相对较低,推高了实际利率,导致外国资本流入激增。这些趋势给外汇市场上的美元价值带来了上行压力,因为外国人需要美元进行投资。

  经济学家还指出,日本的资本盈余是由相对较高的储蓄率和相对紧缩的财政政策造成的,过剩的资本压低了日本的利率,并将日元汇率压低到了贸易大致平衡的水平以下。

  在评估美国贸易赤字的政策药方时,主流经济思想家强调宏观经济条件的调整措施,如储蓄率、投资和消费。日本和美国的谈判代表试图在SII中解决这些宏观经济因素。

  5、国会压力

  CONGRESSIONAL PRESSURES

  在1980年代初和中期,代表了经历着进口竞争激烈和出口下降的产业之痛的选民的那些国会议员,持续向里根政府施压,要求其在贸易中发挥更加积极的作用。随着1988年《综合贸易和竞争力法》的颁布,这种压力达到了极致。对于实行不公平贸易和以其他方式阻碍美国出口的国家,《综合贸易法》制定了更严格的准则和要求。

  也许最重要的是,国会通过了“超级301”条款,作为《综合贸易法》的一部分。根据该条款,美国贸易代表(USTR)不得不在1989年5月和1990年4月确定“优先”国家,即某些不公平贸易做法的最恶劣的实践者,并与每个国家进行谈判,说服它们停止不公平贸易,否则可能面临单方面报复。1989年5月,当时的美国贸易代表Carla Hills将日本以及巴西和印度列为超级301下的“优先”国家,但在1990年4月只确定了印度。超级301在1990年后到期,但许多国会议员仍然对一些美国生产商难以打入日本市场感到担忧,并呼吁继续对日本施加压力。

  在美国贸易代表HILLS根据超级301确定日本为目标时,总统宣布了启动美日SII协调。这是布什政府为了从国会手中夺回贸易政策的主动权,并回应国会要求采取行动的压力而做出的努力。布什政府将SII与超级301进程分开,从而避免将谈判置于超级301所明确的截止日期和报复性威胁之下。

  6、对美国贸易政策的批评

  CRITICISMS OF U.S. TRADE POLICY

  越来越多的批评者呼吁美国决策者放弃与日本谈判的传统策略。这些策略强调的假设是,如果日本取消贸易壁垒,美国公司的机会自然会随之而来。批评人士指责,过去的谈判未能为美国生产商和投资者带来可衡量的好处,而且第三国公司和投资者在无需经历痛苦谈判的情况下也搭便车从中受益。

  一些批评者呼吁对日本采取“结果导向的”或“可管理的贸易”的方针。换句话说,他们认为,美国应该设定一个可量化的目标--美国出口商在日本市场的具体份额,日本进口的具体比例,或者双边贸易的具体水平--并迫使日本去实现约定目标。一个由私营部门顾问组成的委员会在提交美国贸易代表的报告中建议采取这一办法。其他评论家则提议美国参照美国-加拿大贸易的先例,建立美日自由贸易区。

  SII是以往双边谈判的合乎逻辑的延续,它强调的是规则而非结果:如果日本消除或减少其结构性障碍,美国出口商和投资者将享有新的机会。如果SII未能达成效果,要求改变美国与日本打交道方式的压力可能会更大

  7、对SII的评价

  ASSESSING THE SII

  美国政府的更迭,和冷战后的时代变迁,促使美国和日本重新审视两国关系特别是经济关系,并决定如何管控关系。对SII的评价会是重新审视的一部分。

  日本已采取措施使其分销系统更开放,打击排外性的商业习惯,并增加公共基础设施支出。美国呼吁日本在降低住房成本和监控财团行为方面推进更多。日本一直严厉批评美国未能降低联邦预算赤字。

  从长远来看,SII会被评估是否实现了设定目标。布什政府表示,预计SII将减少美国对日本的支付赤字。当时的财政部负责国际事务的副部长David Mulford说:“如果在这些(SII)谈判之后立即公布贸易数据,我不会认为我们非常成功”。 不过,他补充说,这些结果也可能在1到5年内不会出现。

  美国对日本的经常账户赤字在1989年至1991年期间确实有所下降,从444亿美元下降到241亿美元,但到1992年第三季度末又开始上升到250亿美元。最初的减少主要是由一次性事件或与SII无关的宏观经济条件的影响。例如,日本为“沙漠风暴行动”提供了资金,日本公民增加了前往美国的旅行。前者已停止,而后者已经平稳。

  在SII的框架内,减少双边经常账户失衡可能没被视为一个正确的或可实现的目标。从长远来看,贸易平衡是由储蓄和投资平衡决定的。这些平衡中的一个重要因素,尽管绝不是唯一的因素,是政府支出政策。例如,许多经济学家认为,如果美国通过削减联邦预算赤字来大幅减少储蓄的缺口,就会减少与日本的贸易逆差,更重要的是,也会减少与整个世界的贸易逆差。

  美国和日本将其政府支出政策列入了SII议程,从而有助于强调它们在贸易赤字方面的重要性。但财政政策并不是在贸易谈判桌上制定的,而是各种国内考虑因素的结果,如经济增长目标、通货膨胀、利率和对支出偏好的政治支持。

  经济学家还认为双边失衡并不一定是问题,但强调,需要审查全球平衡,以便更准确地了解一个国家的对外经济健康状况。1985年美元贬值后,美国全球贸易和经常账户赤字大幅下降。此外,并没有经济学理由要求所有双边贸易都一定平衡。例如,一项研究表明,双方的贸易结构会导致美国对日贸易逆差,即便排除掉宏观因素。

  除了双边支付平衡外,布什政府还将美国出口商和投资者的市场准入作为SII的第二个目标,尽管不是那么突出。要求调整日本财团内部采购惯例、日本公平贸易委员会执行反垄断法和变更日式分销制度,这些目标都有利于市场准入。日本在这些领域的努力取得了一些成果。1990年,玩具反斗城宣布,将成为第一家在日本开设门店的大型美资零售商,由此成为日本分销体系改革成果的试金石。1992年1月,布什总统在东京与海部俊树举行峰会时,玩具反斗城在东京开设了第一家零售店。

  日本还采取步骤加强反垄断法的执行。1993年2月,日本检察官在日本公平贸易委员会提起的第一起操纵投标犯罪案件中,突袭了四家主要印刷公司的办公室。

  这样的努力可以改善美国公司在日本的商业环境,但它们必须在谈判完成后继续进行的长期、根本性的改革。这可能需要美国继续监测日本的行为。

  一些批评者,如Clyde V Prestowitz Jr.断言,人们不应该期望SII导致这样的根本性变化。

  “在日本经商和生活是基于关系的,广泛到西方社会几乎无法理解的程度。财团结构是关于关系的。通过在日本实施反托拉斯政策或改变对串通行为的处罚,就能改变日本行业集团的封闭和合谋的特性,这种观点,在我看来是愚蠢的。”

  启动SII议题的时机,隐含着布什政府的目标,即重新夺回国会通过1988年《综合贸易和竞争力法》拿走的对外贸易政策的主动权。布什政府不希望结构性障碍谈判成为超级301议程的一部分,并在起初实现了这个目标,因为它没有在1990年4月将日本列为首要的不公平贸易者后,国会没怎么抗议和反对。然而,两年后,参议院财政委员会国际贸易小组委员会主席Max Baucus参议员表示,SII没能有效解决结构性障碍,他将推动续订超级301条款,并将结构性障碍纳入目标。不清楚克林顿政府是否赞同这一目标。

  尽管没有充分实现其最初的目标,但SII可能有助于为今后减少双边摩擦奠定基础。它把注意力集中在两国经济摩擦的主要根源问题上。SII谈判的跨机构性质,也帮助了那些很少出现在贸易谈判中的那些部委,理解他们所制定和监督的政策行为的外部影响。但SII也有缺点,相关的障碍既复杂又根深蒂固,并不容易解决,其效果可能并不明显,很可能也难以衡量。

  (译文结束)

  译者评论

  日美贸易摩擦从50年代的行业摩擦,到80年代的货币摩擦(于杰翻译的《时运变迁》和《管理美元》分别提供了历史纵切和横切的最佳纪录),到经济体制摩擦,持续了近半个世纪。难产的根源在于东亚官僚社会与美式自由经济的背后的制度文化的差异,并非几次谈判和协议就能解决。

  日本官僚体系长期勒住一亿多优质工蚁一起挤小房子开小车,没能诞生足够多的高收入中产和富豪、别墅大宅庄园,则内需始终会有缺口,需要依赖外部经济体背负债务、让出就业机会,那摩擦就怎么都解决不了。

  文中对美式赤字的指责,反映了当时主流宏观经济学框架的局限,没有强调公共资产需要与公共债务对应。里根经济学的减税造成的巨大赤字,其实无意中走向了恰当配比。而日本当时对赤字过于反感,没意识到依靠重税重费和挤压消费而非赤字和公债来实施长期公共基建是一种自戕行为,借给美国再维系自己的出口部门就更是如此,暴露出政府在产权流动、管制放松、金融深化等领域的进步速度远低于产业界的进步速度。1983年前后里甘财长面对德日要求缩减赤字的压力时大喊:可是只要美国在增长,德日就只能闭嘴,毕竟美国真紧缩的话,他们只会更惨。

  上图中黑色虚线为财政预算差额与GDP的比例,蓝色为新建住房同比增长率。可见泡沫最关键的成因,一是85年起没有实质性减税和赤字,而是靠着放水和压低利率维持增长。二是新开工房产数量在1988年后没有增长(是不是想到了耕地红线、基本农田围城、严格限制特大城市扩张)。

  文中提到,1986年日美建立了结构性对话工作组(SED),包括SII中的大部分议题,但没有施压执行,错过最佳纠错时机。当时中曾根首相发布的《前川报告》的主旨也是扩大开放、改善住房和内需等结构性改革内容。然而大藏省、通产省、国土厅等官僚们无法放权,反而持续“调教”首相和内阁。这也很好理解,不能在不改变官僚们的KPI和权限时,反复要求他们拔一毛而利天下,更不能指望拔同袍的毛而利天下,那太反人性了。

  日本如果重新来过,哪些导致日美摩擦和日本衰落的阻碍,不去除的话还是会撞墙?

  1)财政赤字的观念需要修正。

  长期公共资产最不应该使用当期税收来支付。公路、铁路、码头,市政设施包括道路、学校和医院大楼,不能由民营公司运营的话,就应当尽可能使用地方债,其次国债。税收是最坏的基建融资方式,因为夺取的是企业利润、投资和雇佣意愿,还有工薪收入。

  2)贸易赤字的观念需要修正。

  在增长潜力高时,应尽量吸引外部投资尤其是直接投资(像拉美那种大举外债发展国企而非允许直接投资,倒是作死,因为国企基本不产生效益也不会还债的,早晚出事);别人增长潜力高时,要设法过去投资。这对双方是双赢。而资本流入(资本顺差)等接近同于商品流入(贸易逆差)。日本早期曾规定“外商投资利润不得汇回”,结果整个50年代利用外资不到8亿美元,靠国民胼手胝足的积累。

  3)储蓄-投资的观念需要修正。

  政府的角色应当是尽可能保证最大规模上的低投资风险、低行业管制、高投资收益率,正确做法是维系社会秩序和司法,统一流转税、所得税和社保,削减税费,和各种行业对内对外的准入限制,以此鼓励内部外部投资;指引各地方政府提供均等的教育和医疗防疫服务,协调地方之间的公路铁路电网、防洪排污等合作,让更多地区和人口卷入统一市场。至于外储,那要视为政策失败的证据,而非财富。

  4)对产业政策的观念需要修正。

  日本应当意识到,它早期的增长应当归功于经济私有和对美开放,而非产业政策。与印度、印尼、拉美等前殖民地,还有计划经济的苏东地区想比,日本的特点就是对外更加开放,经济私有比例更高,产业政策更加温和,所以导致的伤害更小而已。

  5)要极端重视地权的自由流动。

  因为地权相关的规制牵扯太多人利益,错过窗口期容易造成永久锁定。日方在首轮SII时承诺,到1995年时户均住宅占地面积达到95平米,但实际调整缓慢而困难,国土厅、农林水产省、自民党的票仓农民和农会,利益交错。而土地管制是日本贸易摩擦、经济泡沫、长期衰退、生育率过低的最核心原因,不除掉的话,其他都不治本。

  除跨城交通、流域防洪和环保外,不能对地方的自主规划权有任何限制,中央规制权不到个人和地块。大公司和富豪可以轻松谈判买地建设工厂、总部、别墅、庄园,而非过多的拥挤在大城市写字楼里、出海建厂、带着亿万财富移民,同时万千个体只能被迫务农,或者不论穷富挤在统一的小格子里:那必然导致财富和内需的总量不足。

  6)要重视股权的流动,发挥存优淘劣的功能。

  主银行、财团连结、垂直提携、终生雇佣等习惯,属于短期鸡血,长期不如投资收益率引导流动的方式。创业一代退休后,日本大多数公司沦为内部控制,效率不彰也难以快速优胜劣汰,新机会来临(比如IT)也难以快速集中资源(松下索尼东芝日立三洋夏普NEC富士通等还有各自的低效部门没法裁员合并),给基金和小股东分红几乎为零,严重抑制内需,而且导致养老金增值无望,只能输出资本到海外寻求回报,本国的创新和增长失去动力无法突破天花板。

  美方如果从头来过,内部需要先形成哪些大概共识,否则多半还是鸡同鸭讲?

  1)要意识到非英语民族向完全现代经济转型的难度。

  人类文明几千年后,现代经济体系的要件才在英国一岛发育搭配完整,而且从1215年大宪章到1688年光荣革命,前后磨砺400多年之久。之后在世界的扩散也并不顺畅,英语民族的炮舰所不到之处,几乎从未自发演化出充分的产权、市场、财富、资本和自由。

  以法国为例,历经第一共和国到第五共和国;德国对英美发生两次致命战争;俄国至今尚未转轨完成。或者说,除英美澳新加等英语民族以外,现在转轨完成的西欧、日本、韩台新、以色列,大多是二战后美国占领下,或者面临强敌在美国庇护下不得不逐步转型的。从这种视角看,拉美也并非陷阱,更像是非英语民族自发演化的天花板和上限:基督教和欧洲文明的后裔,未经大战威胁和美国的长期强力干预。

  这些非英语国家大多从军政、技术和商业开始模仿,并嵌入本土资源和精英结构开始成长。但到一定程度之后,所嵌入的不兼容的部分难以自我革除,继续发展又总会发生或多或少的摩擦。

  具有这种视角之后,就既没那么容易期望过高,也不会操之过急,也更容易有持续性和前瞻性。

  2)需要理解东亚官僚社会,优先从经济相关部委的官僚机构改革入手。

  美国从1950年代的纺织品贸易摩擦开始,到1997年还在和日本谈判无线电钻的合法化(便利美国板材和建筑承包商进入日本市场),而不是及早要求裁撤通产省改为商务部(通产省身负促进本国产业之责,怎么可能不保护、不阻拦),反而和通产省磨了几十年。这应当视为一种耻辱。

  理想路径是在50年代要求拆解通产省更换为商务部,60年代要求农林水产省降格缩权(已成为工业国),70年代禁止国土厅独立更不允许其夺取地方自主规划权,和拆分大藏省对日本央行的管辖权,80年代要求资本市场、金融和货币的彻底自由化。同时规定税率空间、赤字空间、工业和住宅用地审批层级等硬性指标,这样才能避免长期冲突和摩擦,而不是现在这样,得到了一个平庸沉落萎靡的日本,更糟的是还带坏了整个东亚,个个都是外储多、房价高、生育率低、未来暗淡。

  可惜美方在前期仅仅是敲打出口,目标是应付一下国内选民情绪和国会压力,而不是全力促进日本转型。到里根时开始施压,首届放任、第二届盯住汇率升值,到老布什政府时要求全面改革《结构性障碍协议》,到克林顿首届《日美综合经济协议》、第二届时《日美规制缓和协议》,每四年换一批人、换一批主张和要求。这完全不得法,既未深度诊断,也药不对症,用全面惩罚性关税等威胁施加压力,就像是用棍棒或者泼开水的方式,而非精确大脑手术和给药来治疗多动症。

  然而看了中日美一些智库的回顾和讨论,感觉大多缺少新宏观传导、结构性嵌锁和组织行为学等视角的突破。也许,这就是历史吧,既很难吸取教训,也很难指望有什么奇迹,继续磨吧。

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