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专家:平心静气面对财政新变化 寻求财政高质量增长

http://finance.sina.com   2019年08月06日 09:26   北京新浪网

  原标题:平心静气面对财政新变化

  冯俏彬 来源:经济参考报

  近日,财政部发布了上半年财政收支数据。数据显示,2019年上半年全国一般公共预算收入增速为3.4%,是近十年来我国财政收入的低点,与之形成明显对比的是,一般公共预算支出仍然保持了将近10%左右的增长。收支之间所呈现出的缺口令人关注。

  我们认为,这一情形标志着我国正式进入了财政新常态。所谓财政新常态,是经济新常态在财政领域内的对应物,或者说是经济新常态的财政镜像。早在2014年,中央就指出,我国经济运行进入了“速度放缓、结构调整、动能转换”的新常态,其基本特征是经济增长速度由高速转为中高速。这一判断近年来已成为现实,是为经济新常态。

  经济是财政的基础,在经济增速与财政收入的增长速度之间必然存在着某种对应关系,理论上讲,两者之间的趋势应当是大体一致的。从历史数据上看,过去 20多年,在我国经济处于高速增长的时间内,财政收入的增速通常都高于GDP增速。这种财政收入增速高于GDP增速的状况,一直以来受到各方质疑。但客观地讲,这主要是由于我国税收是以流转税为主,因而与价格走势高度相关、与景气走势高度相关所致。随着我国经济从高速增长转为中高速增长,财政收入的增速将如何变化呢?从今年上半年的情况看,很可能将走向一个与高增长时代不同的方向,即财政收入的增速显著低于经济增长的速度。而这,同样是由于我国税收制度内生决定的。

  但这还只是问题的一个方面。一般而言,在经济面临下行压力的时候,往往需要以扩张性的财政政策来稳住经济。如果积极财政政策选择以扩大政府开支为主的方法,则财政支出必定上升,特别是当整个经济对于政府投资的依赖度较高的时候,这一走势就会更加明显。如果积极财政政策主要选择减税的方式,则必然带来收入的下降,进而进一步增加支出侧的压力。

  总之,在中国经济进入新常态之后,在财政领域将出现一种不对称性反应,即财政收入明显低于GDP增速,而财政支出则明显高于GDP增速。这很可能就是财政新常态的最明显的特征。

  为什么在经济新常态提出四年之后,财政新常态才姗姗来迟?数据显示,自2014年以来,虽然我国经济增长逐渐转向中高速增长,但财政收入并未同步下滑,多数年份都高于GDP增速。对此如何解释?我们认为,这很可能是因为各种时滞所致,即在经济新常态与财政新常态之间,可能存在某种时滞。这个时滞到底是如何发生、其间机理如何,是一个需要认真探讨的问题。如果回顾一下当初“公共财政”的提出,就会发现当时从经济体制到财政改革的时间传导上,与今天有着惊人的相似性。1994年,党的十一届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的决定》,市场经济开始在中国启动。但一直到1998年,财政部门才提出了一个与市场经济概念相适应的“公共财政”的概念,两者之间的时滞同样是四年。

  当前世界处于百年未有之大变局,外部形势的变化仍然处于高度的不确定之中,内部经济转型升级更是有待时日。未来一个时期,财政运行将与经济运行一起,进入一个以收入增速放缓为主要特征的新常态时期,但同时还要附加一个经济运行新常态所没有的特征,那就是财政支出时不时处于明显高于GDP增速的位置。

  对此,我们一方面要心平气和地接受、理解我国财政收入增长与经济增长的趋势;另一方面,则要同经济新常态一样,在中高速增长的背景下转而寻求高质量增长,即财政新常态+财政高质量。

  财政新常态之下的财政高质量,也将有着与过去不同的内涵。一是,在收入方面,除了传统意义上相对于非税而言税收占比提高是一种收入质量高的表征外,还应当包括“四本账”视角下、各个不同类别收入之间的协调与流通,以及财政部门对于整个政府收入统筹程度的提高,以期在收入增速下降的背景下,能最大限度地聚集资源同时又不显著增加社会负担。更重要的是,我国经济增长速度虽然放缓,但总量和基数已经很大,而且未来仍然会增长,如何在新的基础上重构税制,保持必要的财政汲取能力,是一个十分重要的探索方向。二是,在支出方面,需要着力优化财政支出结构,这不仅包括缩减一般性支出,更包括项目支出,不仅包括财政经济性方面的支出要更加收敛,也包括民生性的支出了同样需要把握好节奏。与此同时,还要通过全面实施绩效预算、全面引入中期预算框架等,提高财政支出效率,将有限的资金用到刀刃上。三是,更加精心地做好债务管理,既防范财政风险,又要为经济运行托底,其间的复杂性与艺术性堪比“刀尖上的舞蹈”,极具考验。为此,许多关于债务的理论和认识都需要重建。

  当然也要看到,即使未来我国经济增长速度放缓,但也会逐渐迎来经济增长质量的提高,从而在一定程度上扩大税基、夯实财政收入的基础,对冲掉部分减收因素。同时随着我国税制改革的深入,直接税比重提高,也会在相当大程度上造就一个与现在不同的税收体系。总之,财政新常态的来临,已经在各个方面同时昭示了深化财税改革的必然性与迫切性。对此不可不察。

  (作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、教授)

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