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《商業銀行法》大修 首次明確銀保監會、央行擁有“調查權”

http://finance.sina.com   2020年10月16日 07:25   21世紀經濟報道

  原標題:21深度丨《商業銀行法》大修,首次明確銀保監會、央行擁有“調查權”

  總資產逾250萬億元的商業銀行,將迎來一部行業根本大法的修訂。

  10月16日,中國人民銀行發佈通知,該央行積極推進《商業銀行法》修改工作,起草了《中華人民共和國商業銀行法(修改建議稿)》(簡稱《修改建議稿》),現向社會公開徵求意見。

  根據央行的起草說明,《商業銀行法》)修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規劃和2020 年立法工作計劃。由於商業銀行法是國家層面的法律,央行只是受託起草,草案還需要經國務院和全國人大常委會審覈,列入常委會議程的法律案,一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決,表決通過後才正式生效。

  據悉,這也是金融監管架構改革後,央行獲得法律法規制定權後推動的首個法律修訂。

  2018年3月13日出臺的《國務院機構改革方案》中明確,“擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管制度的職責,劃入中國人民銀行”。

  此前,《商業銀行法》2015年僅是微調,取消了存貸比不超過75%的限制。而本次修訂則屬於“大修”,新設或充實了公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出四個章節。

  《修改建議稿》首次明確了重組、接管、破產等有序處置和退出機制。在銀行的破產中,還明確了破產清償順序,其中明確了職工債權和存款本息的優先受償權。

  本次草案中另一特點的是“擴權”。系統重要性商業銀行依法接受央行的並表監管,執行附加監管要求。此外,國務院銀行業監督管理機構、央行有權對涉嫌違法事項的規定對商業銀行進行檢查監督股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查。 

  爲何修法 

  我國銀行業資產規模龐大,已逾304萬億元。截至2020年8月末,全國銀行業資產規模達304萬億元,其中商業銀行251.8萬億元;304萬億規模的銀行業金融機構中,六大國有銀行、12家股份制商業銀行、134家城市商業銀行、千餘家農村金融機構分別佔39.5%、18.0%、13.1%、13.3%。

  在起草說明中,央行指出5點全面修訂《商業銀行法》的必要性。近十餘年來,我國銀行業飛速發展,參與主體數量急劇增加,規模持續壯大,業務範圍逐步擴展,創新性、交叉性金融業務不斷涌現,立法和監管面臨很多新情況。《商業銀行法》於1995年施行,2003年、2015年兩次修訂,大量條款已不適應實際需求,亟待全面修訂。

  另外,防範化解重大金融風險是金融工作的核心目標和基本底線。針對近期中小銀行風險事件中暴露出的公司治理機制和風險處置機制不健全等問題,亟需在立法中完善商業銀行公司治理要求,強化內部控制與資本約束,健全處置與退出安排。

  此外,現行《商業銀行法》僅對存款人保護作出較爲原則的規定,缺乏對客戶保護義務的具體規範,亟需進一步完善。 

  爲新型銀行預留法律空間 

  央行在起草說明中表示,《修改建議稿》完善商業銀行類別,擴大立法調整範圍。明確村鎮銀行法律地位,爲未來出現的新型商業銀行預留法律空間。明確政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、財務公司等辦理商業銀行業務的,適用本法有關規定,體現功能監管原則。

  《修改建議稿》第2條指出,商業銀行包括全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及根據經濟社會發展需要設立的村鎮銀行等其他類型商業銀行。第124條指出,開發性金融機構、政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司等辦理本法規定的商業銀行業務的,適用本法有關規定。

  此外,中國境外設立的機構向境內個人或者機構提供商業銀行服務,損害境內個人或者機構合法權益的,依照本法有關規定處理。

  該新增條款與今年3月1日剛剛生效的新《證券法》第2條不謀而合。新《證券法》第2條做出了長臂管轄原則的適用,在中國境外的證券發行和交易活動,擾亂中國境內市場秩序,損害境內投資者合法權益的,依照本法有關規定處理並追究法律責任。 

  增加對股東資質要求 

  央行在起草說明中表示,《修改建議稿》完善商業銀行市場準入條件,增加對股東資質和禁入情形的規定。就商業銀行分類准入條件作出授權性規定。就引導商業銀行專業化發展、差異化風險監管要求等作出具體規定。

  21世紀經濟報道記者梳理髮現,《修改建議稿》第11條新增條款,設立商業銀行及其分支機構,應當符合住所地經濟社會發展的需要。

  今年以來,多地正在籌建省級城商行。9月22日,銀保監會批覆同意籌建四川銀行,由攀枝花市商業銀行、涼山州商業銀行合併重組設立。8月上旬,山西省已成立城商行改革化險工作籌備組,擬對大同銀行、長治銀行、晉城銀行、晉中銀行和陽泉市商業銀行5家城商行覈資,或新設合併設立山西銀行。

  《修改建議稿》第12條新增設立商業銀行的程序,新增對股東、信息科技、風控要求。新增的程序包括,有符合條件的股東或者發起人;有符合要求的信息科技架構、信息科技系統、安全運行技術與措施;有符合要求的風險管理和內部控制制度。

  對於銀行股東,《修改建議稿》第14條新增股東資質要求,第15條新增股東禁止情形。

  第14條指出,商業銀行的股東應當具有良好的社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄和財務狀況。商業銀行的主要股東、控股股東、實際控制人應當具備履行相應義務的能力和條件。企業法人成爲商業銀行主要股東、控股股東、實際控制人的,應當核心主業突出、資本實力雄厚、公司治理規範、股權結構清晰、管理能力達標、資產負債和槓桿水平適度,並符合其他審慎性條件。 

  欠債太多不還,不能當股東、董監高 

  第15條指出,有下列情形之一的,不得成爲商業銀行的主要股東、控股股東或者實際控制人:(一)負有數額較大的債務到期未清償的;(二)因提供虛假材料、不實陳述或者其他欺詐行爲,被有關部門依法追究責任不滿五年的;(三)因重大違法違規行爲,被金融監管部門依法追究責任不滿五年的;(四)因犯有危害國家安全、恐怖主義、貪污、賄賂、侵佔財產、挪用財產、黑社會性質犯罪或者破壞社會經濟秩序罪,被判處刑罰,自刑罰執行完畢之日起不滿五年的;(五)其他可能對商業銀行經營管理產生不利影響的情形。

  《修改建議稿》第17條設立銀行的正式申請資料,新增關聯交易內容,要求持有註冊資本百分之五以上的股東的控股股東、實際控制人以及其他關聯關係的有關資料。

  值得注意的是,第15條“負有數額較大的債務到期未清償”不得成爲銀行主要股東、控股股東或者實際控制人。第28條也新增董監高任職資格要求,個人所負數額較大的債務到期未清償的,不得擔任商業銀行的董事、監事、高級管理人員。對重大金融風險或者重大金融違規行爲負有個人責任,自被追究責任之日起不滿五年的,也不得擔任董監高。 

  5%股權變動需報批 

  《修改建議稿》第29條新增股權變動需報批要求。

  第29條指出,任何單位、個人非通過證券交易場所,單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有或者累計增持商業銀行股份總額達到百分之五的,應當事先經國務院銀行業監督管理機構批准,並通知商業銀行其他主要股東、控股股東,予以公告。

  任何單位、個人通過證券交易場所,單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五的,應當自該事實發生之日起三日內,報國務院銀行業監督管理機構批准,並依照《中華人民共和國證券法》的規定進行信息披露。獲得批准前,投資人不得繼續增持該商業銀行股份。國務院銀行業監督管理機構不予批准的,投資人應當依法在規定期限內予以糾正。

  任何單位、個人通過證券交易場所,單獨或者通過協議、其他安排與他人共同持有商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五後,累計增持或者減持該商業銀行已發行的有表決權股份達到百分之五的,應當履行前款規定的程序。 

  薪酬追索扣回機制 

  央行在起草說明中表示,新設第三章“商業銀行的公司治理”,吸收現行監管制度中的有益做法,參考國際經驗,落實商業銀行公司治理要求。增設股東義務與股東禁止行爲。突出董事會核心作用,規範董事會專門委員會、獨立董事等事項。提升監事會獨立性與監督作用,建立監事會向監管機構報告機制。健全內部控制,規範激勵約束機制、信息披露與關聯交易管理。

  根據記者梳理,《修改建議稿》新增第三章總計14條“公司治理”規定,新增對商業銀行組織形式、股東會、股東義務、董事會職責、董事職責、獨立董事、專門委員會、監事會、高級管理層、內部控制、內部審計、信息披露、激勵約束、關聯交易管理的詳細規定。

  第32條指出,商業銀行的主要股東、控股股東不得有以下行爲:(一)以委託資金、負債資金等非自有資金或者資產管理產品、投資基金等金融產品所募集的資金出資;(二)虛假出資、循環出資、抽逃出資;(三)濫用股東權利和股東有限責任,損害商業銀行、其他股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益;(四)以不正當手段干預董事會、高級管理層的經營管理;(五)操縱市場、擾亂金融秩序或者以其他方式謀取不正當利益。商業銀行的實際控制人不得濫用控制權,損害商業銀行、股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益。

  第33條規定,商業銀行董事會對商業銀行經營和管理承擔最終責任。第37條指出,董事會、高級管理層及其成員對監事會決議、監事意見和建議拒絕或者拖延採取相應措施的,監事會或者監事有權報告股東會或者股東大會、提議召開臨時股東會或者臨時股東大會,並應當及時向國務院銀行業監督管理機構報告。

  第41條指出,商業銀行董事長應當對商業銀行財務報告簽字確認,對財務報告及其他披露材料的真實性、準確性和完整性承擔主要責任。

  第42條指出,商業銀行應當建立科學合理的薪酬、績效考覈等激勵約束機制,確保薪酬水平和結構與本銀行長期經營業績相匹配,並建立與本銀行風險水平相適應的薪酬延期支付和追索扣回機制。

  第43條新增關聯交易管理要求,關聯交易不得直接或者間接接受本銀行股票爲擔保物。應當遵守國務院銀行業監督管理機構對關聯交易金額和比例的規定。同一關聯方的交易金額應當穿透計算。 

  落實巴Ⅲ資本監管

  央行在起草說明中表示,新設第四章“資本與風險管理”,落實《巴塞爾協議Ⅲ》資本監管要求,確立資本約束原則,明確宏觀審慎管理與風險監管要求。

  此前,2008年國際金融危機後,國際銀行監管架構改革經過10年進程,巴塞爾銀行監管委員會於2017年12月發佈《巴塞爾協議Ⅲ:後危機時代監管改革最終版》。包括針對“大而不倒”現象,對系統重要性銀行提出各項附加要求,內容涉及資本充足率、槓桿率、恢復與處置計劃、TLAC以及大額風險暴露等。各國以2022年商業銀行達標爲目標,按照過渡期安排,逐步實現監管要求的合規達標。

  根據記者梳理,《修改建議稿》第四章總計7條規定,新增對商業銀行資本充足率、資本管理、宏觀審慎管理與風險監管、風險管理機制、風險管理策略、跨境風險管理、風險情況報送的要求。

  第44條新增資本充足率要求,商業銀行應當遵守資本充足率最低要求,並按規定計提儲備資本、逆週期資本、系統重要性附加資本、第二支柱資本等。全球系統重要性商業銀行還應當符合中國人民銀行規定的總損失吸收能力要求。

  第46條要求,商業銀行應當按照規定,分別計算並表和未並表的各項指標,確保計算結果真實、準確。

  第48條要求,商業銀行應當根據中國人民銀行、國務院銀行業監督管理機構的要求開展壓力測試,根據測試結果及時提升資本充足水平和流動性水平,增加風險緩釋等措施。 

  城農商行未批不得跨區 

  央行在起草說明中表示,《修改建議稿》原第三章、第四章整合充實爲第五章“業務經營規則”。明確區域性商業銀行的本地化經營要求,推動商業銀行立足當地、回歸本源。尊重商業銀行自主經營權和市場主體地位,減少不必要的行政約束,提升金融服務實體經濟能力,刪除原第三十六條借款人原則上需提供擔保的規定;修改利率規定,允許雙方自主約定存貸款利率;確立授信審查盡職免責制度;延長商業銀行處置擔保物時限要求;刪除企業僅能開立一個基本賬戶的規定。

  《修改建議稿》第52條指出,商業銀行應當根據本銀行類型、規模和業務實際,制定特色化、專業化的發展戰略。城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等區域性商業銀行應當在住所地範圍內依法開展經營活動,未經批准,不得跨區域展業。

  國務院銀行業監督管理機構對不同類型商業銀行的業務範圍、可接受的存款類型和金額、客戶羣體的類別和規模等分別制定具體規定。

  隨着利率市場化持續推進,第55條指出,商業銀行應當按照中國人民銀行有關規定的存款利率的上下限,可以與客戶自主協商確定存款存貸款利率,並予以公告。商業銀行不得采用不正當手段吸收存款,發放貸款。

  在信貸管理上,第58條新增內容,商業銀行貸款建立授信審查盡職免責制度。

  第69條新增工作人員禁止行爲,商業銀行的工作人員應當遵守法律、行政法規和其他各項業務管理的規定,不得有下列行爲:(一)利用職務上的便利,索取、收受賄賂或者違反國家規定收受各種名義的回扣、手續費;(二)利用職務上的便利,貪污、挪用、侵佔本銀行或者客戶的資金;(三)違反規定徇私向親屬、朋友發放貸款或者提供擔保;(四)從事與本銀行有利益衝突的職業或活動,未經本銀行批准在其他經濟組織兼職;(五)泄露在任職期間知悉的國家祕密、商業祕密;(六)爲客戶出具有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏的證明材料;(七)違反法律、行政法規和業務管理規定的其他行爲。 

  不得過度放貸和掠奪性放貸 

  《修改建議稿》新設第六章“客戶權益保護”,對商業銀行營銷、信息披露、風險分級與適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規範作出具體規定。

  第71條指出,商業銀行開展營銷活動應當遵循誠實信用原則,不得進行虛假、欺詐、隱瞞或者誤導性的宣傳,不得損害其他同業信譽,不得誇大產品的業績、收益或者壓低其風險。

  第73條新增客戶適當性管理要求,商業銀行應當充分了解和評估客戶的風險偏好與風險承受能力,向客戶充分提示風險,確保提供的產品和服務與客戶的風險承受能力相匹配。商業銀行未評估客戶的風險承受能力,或者向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產品和服務,造成客戶損失的,應當承擔賠償責任。

  第74條要求不得過度放貸和掠奪性放貸,商業銀行向客戶提供授信前,應當根據客戶的財務、資信狀況和還款能力,合理確定授信額度和利率,不得提供明顯超出客戶還款能力的授信。商業銀行向客戶催收債務,不得采取違反法律法規、違背公序良俗的方式,不得損害客戶或者第三人的合法權益。

  第76條新增個人信息保護與數據安全要求,商業銀行不得收集與業務無關的個人信息或者採取不正當方式收集個人信息,不得篡改、倒賣、違法使用個人信息。

  商業銀行將個人信息處理外包給第三方的,應當確保第三方遵守個人信息保護規定,並採取有效措施保障個人信息安全。商業銀行爲處理跨境業務向境外傳輸境內個人信息和重要數據的,應當遵守法律、行政法規的規定,並採取有效措施,確保個人信息和重要數據的受保護水平不因出境而降低。 

  明確銀保監會、央行調查權 

  第87條新增明確指出調查權,國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行有權依照《中華人民共和國中國人民銀行法》第32條、第34條對涉嫌違法事項的規定對商業銀行進行檢查監督股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查。

  第89條新增明確風險評級和預警,中國人民銀行、國務院銀行業監督管理機構和存款保險基金管理機構根據各自職責,建立商業銀行風險評級體系和風險預警機制,根據商業銀行的風險狀況,確定對採取監管措施的頻率和範圍,必要時將商業銀行風險狀況及時通報國務院有關部門。

  第90條明確商業銀行早期糾正措施,商業銀行因資本充足率大幅下降等原因影響存款安全的,國務院銀行業監督管理機構或者存款保險基金管理機構可以區分下列情形,對商業銀行採取糾正措施:

  (一)商業銀行資本充足率出現大幅下降,但尚未低於本法規定的資本充足率各項監管要求的,可以採取風險提示、約談董事會或者高級管理層、責令提交資本管理計劃等措施;

  (二)商業銀行資本充足率不低於最低資本要求,但未達到資本充足率其他監管要求的,除本條第一項規定的措施以外,還可以採取責令及時補充資本、限制擔保負債、限制分紅和其他收入、限制向董事或者高級管理人員實施激勵、控制資產增長、限制重大資產交易、控制重大交易授信等措施;

  (三)商業銀行資本充足率低於最低資本要求的,除本條第一項、第二項規定的措施以外,還可以採取責令出售部分資產、暫停部分業務、覈銷商業銀行股權或者其他所有者權益、強制要求對各級資本工具及其他損失吸收工具進行減記或者轉爲普通股,以及責令調整董事、監事、高級管理人員或者限制其權利等措施。 

  明確風險處置與市場退出 

  央行在起草說明中表示,《修改建議稿》將原第七章整合充實爲第九章“風險處置與市場退出”,參考國際準則,總結我國銀行業處置經驗,建立風險評級和預警、早期糾正、重組、接管、破產等有序處置和退出機制,規範處置程序,嚴格處置條件,完善職能分工。對結算最終性、終止淨額結算、過橋商業銀行作出規定。

  第92條明確接管條件,(一)資產質量持續惡化;(二)流動性嚴重不足;(三)存在嚴重違法違規行爲;(四)經營管理存在重大缺陷;(五)資本嚴重不足,經採取糾正措施或者重組仍無法恢復的;(六)其他可能影響商業銀行持續經營的情形。

  對於破產,《修改建議稿》第102條明確破產清償順序,商業銀行破產清算時,破產財產在優先清償破產費用和共益債務後,依照下列順序清償:(一)商業銀行所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫卹費用,所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用,以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金;(二)個人存款本金和利息;(三)商業銀行欠繳的除第一項規定以外的社會保險費用、破產人所欠稅款以及中國人民銀行提供貸款或者流動性形成的債權;(四)普通破產債權。包含損失吸收條款的債務工具、資本債券等按照合同約定,在普通破產債權之後依次清償。

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