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中國財政形勢分析:何去何從?

http://finance.sina.com   2020年05月05日 07:32   北京新浪網

  來源:持志以恆

  文:羅志恆

  近年來經濟下行疊加減稅降費,財政收支矛盾持續凸顯,地主家也沒餘糧了。地方政府尤其是基層政府哭爹喊娘甚至發不出公務員和教師工資已不稀奇,“保工資、保民生、保運轉”再度成爲重要內容。

  財政在經濟社會發展中卻起至關重要的作用,若有財政危機,社會危機亦不遠。改革、發展、穩定均離不開財政,甚至財政行爲就是改革、發展和穩定。第一,改革要付出艱難代價,調整體制機制、和平安置觸動的利益羣體,需要財政贖買。理順政府與市場、政府與社會、中央與地方關係,更是直接關係到利益分配和各利益主體的積極性。第二,中國仍處發展中階段,城鎮化的進程需要大量的基礎設施建設,財政在穩增長中發揮了重要作用。第三,穩定的國際國內大局亦需要強大的國防、外交和公安隊伍,同樣需要財政。

  收入持續下行,減稅對經濟增長和稅基擴大的作用不明顯,民生社會福利、三大攻堅戰、高質量發展轉型升級等剛性支出易上難下。與此同時,中國面臨的內外部環境如人口紅利消失、土地能源等生產要素成本攀升、宏觀槓桿率高企、貿易保護主義上升等導致經濟增速必然下行,難以對衝矛盾。疫情當前,經濟活動在正常春節假期後近乎停擺1個月,財政必然減收,但疫情防控的支出卻急劇增加,截至2020年4月19日,各級財政累計下達疫情防控資金1452億元。

  在疫情之下,原本就財力緊張的地方財政承受的壓力更大。增值稅佔比接近半壁江山,沒有經營行爲,就沒有增值稅,地方財政在原來就緊張的情況下,更是雪上加霜,工資、運轉、民生支出都會緊張,更重要的是下面的幾個月,若是納稅人再不復工,恢復正常社會經濟秩序,只會更困難。

  在三保——“保基本民生、保工資、保運轉”的背景下,中央暫“借”給了地方1100億元,儘管年底依然要“償還”。3月3日,國務院常務會議指出,支持基層政府保基本民生、保工資、保運轉,是保障羣衆切身利益的基本要求,也是推動政府履職和各項政策實施的基礎條件。會議確定,一是階段性提高地方財政留用比例。3月1日至6月底,在已覈定的各省份當年留用比例基礎上統一提高5個百分點,新增留用約1100億元資金,全部留給縣級使用。二是加快下達轉移支付資金,指導各地優先用於疫情防控和“三保”支出按時足額支付。有缺口的地區一律要調減其他項目支出。三是進一步壓減一般性支出,除疫情防控需要外,嚴控新的增支政策。

  財政工作猶如在刀尖上起舞,2019年底的中央經濟工作會議對財政的表態從“加力提效”改爲“提質增效”,去掉了“加力”,蛋糕不可能無限制做大,更加側重分好蛋糕;2019年底的全國財政工作會議通篇透出“過緊日子”“以收定支”“勤儉節約辦事業”的思想;財長劉昆在《求是》的文章《積極的財政政策要大力提質增效》提出了“財政政策新內涵”,核心仍是如何過緊日子,並提出“單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通,必須向內挖潛,堅持優化結構、盤活存量、用好增量,提高政策和資金的指向性、精準性、有效性,確保財政經濟運行可持續。”面對疫情對經濟社會“前所未有”和“極不尋常”的衝擊,中央提出“積極的財政政策更加積極有爲”,417政治局會議提出“提高赤字率,發行抗疫特別國債,增加地方政府專項債發行規模”。

  本文包括四部分:

  一、當前的財政形勢嚴峻到何種程度?

  二、2020年財政形勢如何?一季度財政的特點?

  三、中央對當前財政形勢的態度如何?

  四、如何解決財政困境、避免財政危機?

  一、當前的財政形勢嚴峻到何程度?

  1、財政未完成全年預算任務,財政稅收增速低,稅收增速創半個世紀以來新低。

  2019年全國財政收入爲190382億元,預算目標爲192500億元,短收2118億元,完成率爲98.9%,爲近年低點。2019年財政收入增速3.8%,低於預算目標的5%,該增速爲1987年以來的最低增速。

  2019年稅收收入爲157992億元,佔財政收入的83%,增速1%,該增速爲1969年以來即半個世紀以來最低增速。新中國歷史上稅收收入負增長的年份有1955、1960、1961、1967和1968年,分別爲-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%,主要受到大躍進和wg的影響。

  在此種情景下,2019年非稅收入32390億元,比上年增加5433億元,大幅增長20.2%,主要靠央企國企利潤上繳以及金融反腐罰沒收入增加。其中,中央特定金融機構和央企上繳利潤6100億元,同比增加3600億元,拉高全國非稅收入增幅約13個百分點;罰沒收入3061億元,同比增加402億元,增長15.1%,拉高全國非稅收入增幅約1個百分點。

  1994年分稅制改革以來,財政收入增速大部分年份高於GDP名義增速,但2015-2019年連續五年均低於GDP名義增速,主要是經濟下行疊加減稅降費。2019年國內增值稅增長1.3%,增幅比上年回落7.8個百分點,其中,工業企業實際繳納的增值稅收入下降6%,主要受降低增值稅稅率和實施增值稅留抵退稅政策的影響;進口貨物增值稅、消費稅下降6.3%,主要受降低進口環節增值稅稅率影響;個人所得稅下降25.1%,主要受提高基本減除費用標準和實施6項專項附加扣除政策影響;企業所得稅增長5.6%,增幅比上年回落4.4個百分點,主要受提高研發費用稅前加計扣除和工業企業利潤下降影響。

  值得關注的是,國內消費稅12562億元,同比增長18.2%,而消費稅主要是菸草、汽車和油類三大特定商品消費貢獻,2019年菸草行業貢獻工商利稅12056億元,同比增長4.3%,其中上繳財政總額11770億元,同比增長17.7%,創歷史最高水平。

  減稅降費理論上可降低經營成本、增加企業利潤擴大投資、增加居民收入帶動消費,但減增值稅並不能直接增加企業利潤,且稅費只是企業面對的綜合成本的一部分。根本的問題是實體經濟的需求並未有實質性改善,外部貿易摩擦和全球經濟下行,內部政策擺動較大,土地人工能源等成本上升,弱化了減稅降費降成本的效果,企業不願意追加投資。需求不行,必然是導致營收、週轉率下降、現金流緊張和資產負債率被動提高,當然也尤其考驗企業的內部管理能力。

  居民槓桿率高、還本付息壓力加大,醫療教育養老等民生問題未得到根本性解決,消費意願不強,房價大漲導致貧富分化抑制消費。因此,減稅降費超2萬億卻並未帶動經濟大幅增長。純粹寄希望於減稅降費解決一切問題,這是做不到的事情。根本上是宏觀的改革開放和微觀主體積極性的提高。再減稅降費和降準降息都解決不了訂單不足的問題。

  2、區域分化,2019年6省市財政收入負增長,2020年負增長省份將更多

  2019年,東部、中部、西部、東北地區財政收入增幅分別爲3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%,中部地區收入增幅相對高一些,東北地區收入下降。全國31個省(自治區、直轄市)中,廣西、河南、浙江、河北等8個省份增長在5%以上;江西、廣東、安徽、四川等17個省份增長在0-5%之間;6個省份同比下降,吉林-10%、重慶-5.8%、寧夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肅-2.4%、黑龍江-1.6%。

  3、財政收入佔GDP比重連續四年下降,但土地出讓和社保收入上升較快,帶動宏觀稅負上升,高於美國近9個百分點

  以一般公共預算、政府性基金、國有資本經營和社保收入之和,剔除其中的重疊部分如財政補貼社保部分,作爲政府籌集的收入,2018年的宏觀稅負爲35.2%,較2017年上升1.2個百分點。該水平在國際上處於中等水平,但高於美國的26.3%。

  從分項看,以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負在2013年見頂,從2013年18.6%下降到2019年的15.9%,相當於2006年的水平,2019年下降1.1個百分點,速度非常快;以財政收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂,從2015年22.1%下降到2019年的19.2%,相當於2008年的水平。但是土地出讓收入和社保收入卻迅速上升,佔GDP的比重在2018年分別爲7.1%和6.8%,較上年提高0.8和1.3個百分點。

  (關於宏觀稅負有不同的理解和認知,主要對是對土地出讓收入是否屬於宏觀稅負的分歧,IMF計算宏觀稅負國際比較不包括土地出讓收入。本文認爲土地出讓收入屬於宏觀稅負一部分,宏觀稅負是政府憑藉政治權力、所有權從社會獲得的收入,土地出讓收入先轉化爲房企的成本,其後轉化爲居民和企業的成本,最終表現爲政府從社會獲得的收入。感謝劉尚希老師、朱青老師和樑季老師對此處的指導,劉老師認爲土地出讓收入屬於要素收入,朱老師也認爲不屬於宏觀稅負,樑老師則認爲土地屬於政府壟斷,不同於一般要素,至少土地出讓收入中扣除開發成本的淨收入屬於宏觀稅負。)

  4、2019年財政收支差高達4.8萬億,創歷史新高,考慮到專項債後的實際赤字率爲7.1%

  2019年財政收入少於預算2118億元,但支出卻高於預算3630億元,增速8.1%,高於預算的6.5%,支出預算執行率爲101.5%。

  官方赤字爲2.76萬億,但實際上的收支差爲4.8萬億,中間的差額通過歷史結轉結餘資金、政府性基金和國有資本經營預算調入解決。考慮到2.15萬億的專項債,實際赤字率高達7.1%。

  5、23個省市財政自給率不足50%,“三保”困難

  2019年各省市財政收入/支出低於50%的有23個,主要集中在西部和東北,僅8個省市財政自給率高於50%,主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

  地方政府收支不足主要靠中央對轉移支付和稅收返還以及地方政府一般債券。

  6、財政困難係數

  中央在給地方轉移支付時會根據地方財政的風險和財力情況,財政部設置了財政困難程度係數。2019年4月23日,財政部公佈了《關於下達2019年中央財政城鎮保障性安居工程專項資金預算的通知》,將近700億元城鎮保障性安居工程專項資金分配給36個省市,在資金分配表中,列出了36個省市的財政困難係數。

  7、地方政府對中央轉移支付和土地出讓收入依賴度高,尤其是西部地區高度依賴中央對地方轉移支付,東部地區公共財政和土地出讓收入佔比高

  2018年全國財政收入183352億元,中央財政收入85447億元,佔全國比重46.6%,地方財政收入97905億元,佔比53.4%;但是全國支出220906億元,中央支出32708億元,佔比14.8%,地方支出188198億元,佔比85.2%。爲保證中央的宏觀調控能力以及各地基本公共服務均等化,中央掌握較多的財力並向各地轉移支付。轉移支付及稅收返還爲69681億元,佔全國收入的比重爲38%,即轉移支付後,中央、地方實際可支配收入分別爲15766和167586億元,佔全國比重分別爲8.6%和91.4%。

  經過這個分配過程後,中央政府的實際可支配收入與支出比爲48.2%,仍有51.8%的支出需要發行國債彌補。但即使有中央的轉移支付,地方可支配收入仍難以滿足地方支出需要,兩者之比爲85.2%,仍有14.8%需要發行地方政府一般債券彌補。

  從2018年決算數據看,獲得轉移支付和稅收返還較多的省份有四川(4782億)、河南(4260)、湖南(3745)、雲南(3214)、湖北(3119)、河北(3063)、安徽(3054)、黑龍江(3043)等。

  除了一般公共預算外,土地出讓收入是地方政府的一大塊收入來源。地方綜合財力構成中,東部的公共財政收入、土地出讓收入佔比較高,西部和東北地區依賴中央轉移支付及稅收返還,自身財政能力較弱。地方政府的收入主要是本級公共財政收入、中央對地方稅收返還和轉移支付以及政府性基金(土地出讓收入爲主)。西部地區經濟較爲落後,公共財政收入佔比偏低,更多依靠中央轉移支付,自身財政能力較弱。

  其中西藏、青海、甘肅、廣西公共財政收入佔比分別爲11.2%、15.5%、23.4%和24.9%,中央轉移支付佔比分別爲84.4%、69.5%、65.9%、42%;此外,黑龍江、寧夏、吉林、內蒙古的中央轉移支付佔比均超過50%,分別爲65%、60.3%、54.1%和51.8%。東部地區對中央轉移支付依賴較少,除公共財政收入佔比相對較高外,土地出讓收入佔比較高,如浙江53.4%、山東45%、江蘇44.6%、福建37.8%。

  浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列,浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓收入依賴度高。2018年全國地方本級政府性基金收入爲71372億元,其中土地出讓收入65096億元,佔比91.2%。從分省政府性基金收入看,浙江(8737億元)、江蘇(8223億元)、山東(7579億元)、廣東(5887億元)和河南(3828億元)政府性基金收入居於前列,前5省政府性基金收入佔全國地方本級比重爲52.7%;黑龍江(357億元)、寧夏(137億元)和西藏(89億元)政府性基金收入最少。從已公佈的21省市2018年土地出讓數據看,浙江(7749億元)、江蘇(7478億元)、廣東(5374億元)和山東(5212億元)依然位居前列。從對土地出讓收入的依賴度看,浙江、湖北、重慶和四川等省份的財政高度依賴於土地出讓收入,其土地出讓收入與一般公共財政收入的比值分別爲1.17倍、0.96倍、0.94倍和0.88倍。

  二、2020年財政形勢如何?

  在當前嚴峻的財政經濟形勢下,防控疫情、經濟社會發展要統籌,防控疫情、經濟發展的同時還要防範財政風險,這是極度困難的,極度考驗理財能力。疫情防控不僅減少稅收收入,而且增加一大筆支出;防控疫情時的穩增長保就業的基建支出、民生兜底支出均不能削減,財政兩難。

  中央提出了擴大內需戰略,投資仍是不可忽略的重要抓手,地方政府隱性債務是否會擴大?如果不擴大,增長髮力空間有限。2018年以來經濟下行與固定資產投資下行有關,其中基建2018年大幅下行,2019年在擴大專項債的前提下僅略反彈,與嚴控隱性債務及金融去槓桿有較大關係。

  經濟社會短期有風險,財政短期有困難、長期有風險。何去何從?當前的戰時狀態只能以適度擴大財政風險來降低經濟社會風險,即國債、地方政府一般債券和專項債券均需擴大,突破赤字率3%的約束,赤字和專項債必須達到兩個3萬億,投向智慧城市、人工智能、醫療欠賬等新型基建和人口流入的地區,即財政支出必須爲人服務,基建投資隨人走,尤其要轉向對人的投資。2020的財政組合將是:1)做好收入負增長的準備,但千方百計籌集非稅收入尤其是增加國企利潤上繳,增加消費稅(主要是菸草、油)、資源稅和環保稅;2)赤字率3%-3.5%,赤字必須達到3.2-3.7萬億,相較2019年有0.5-1萬億的赤字增量,疫情屬不可抗力和突發情況,2021年後恢復至3%以內;3)專項債達到3.5萬億,較2019年增加1萬億,政策性金融債給予配套融資支持;4)規範PPP,拓寬融資來源,提高投資效率;5)嚴肅財經紀律,隱性債務顯性化,不能大規模增加隱性債務。

  2020年一季度財政形勢主要有七大特點:

  一是財政收入逐月下滑,主要受疫情影響及減稅降費,交運、餐飲、住宿等影響大。1-3月各月,全國一般公共預算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%,疫情對財政收入的影響逐月擴大,這主要是由於多數稅種根據上月情況申報納稅,新冠肺炎疫情對財政收入的影響從2月開始顯現。1-3月稅收收入和非稅收入同比分別爲-16.4%和0.1%。分行業看,一季度,住宿餐飲、交通運輸業、文化體育和娛樂業稅收分別下降33.2%、27%、19.6%。

  二是地方財政收入增速高於中央及全國增速,主要靠非稅收入支撐,持續性不強。一季度,地方本級收入同比下降12.3%,降幅比中央低4.2個百分點,主要是部分地區多渠道盤活國有資源資產,增加非稅收入。一季度,地方非稅收入增長3.1%,其中,國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收入分別增長14.5%、1.1倍,合計拉高地方非稅收入增幅6.5個百分點。同時,持續減輕企業負擔,涉企收費繼續下降,包含教育費附加在內的專項收入下降5.7%,行政事業性收費下降11.5%。

  三是地方財政收入僅西藏正增長,其餘30個省市區負增長,地方財政日益捉襟見肘。其中,1季度湖北財政收入-47.6%,重慶-23.2%、陝西-18%、寧夏-16.9%、遼寧-16.8%,北京、天津、江蘇、廣東也出現負增長,分別爲-11%、-16.3%、-9%和-8.4%。

  四是主體稅種大幅下滑反映經濟下滑,企業所得稅和個人所得稅大幅負增長反映企業利潤和個人收入較差,證券交易印花稅受股市行情影響而大幅下滑。1-2月增值稅、消費稅、企業所得稅同比分別爲-19%、-10%和-6.9%,3月當月分別降至-36.4%、-32.3%和-41.6%。1-2月房產稅、印花稅、個人所得稅同比爲正增長,同比爲3%、30.8%和14.8%,3月當月降至-38.5%、-39.6%和-25.4%,其中證券交易印花稅更是受到全球疫情蔓延和國際金融市場動盪影響,從1-2月的77.2%下降至3月-48%,下降125.2個百分點。個人所得稅下降與居民收入名義增速和實際增速下行匹配,1季度居民收入名義增速和實際增速分別爲0.8%和-3.9%。

  五是土地出讓收入同比降幅小於一般公共預算,3月同比轉正。1-2月土地出讓收入同比-16.4%,3月爲9.5%,1-3月累計爲-7.9%。土地收入同比上升並轉正,與地產銷售、投資和價格上升一致。“房住不炒”是大基調,不能放鬆全國層面的調控,但是在當前經濟壓力巨大需要擴大內需的情況下,完全可以在都市圈城市羣以及人口淨流入的一線城市增加土地和住房供應,從供給端解決高房價、滿足人民羣衆居住需要、降低經濟下行壓力、解決一部分人的就業問題。

  六是財政支出增速高於收入但仍爲負增長,但衛生健康支出和利息支出增速爲正,社保就業支出絕對額和佔比最高,受3月復工復產有限的影響並未大規模基建刺激。1-3月累計,全國一般公共預算支出55284億元,同比下降5.7%,高於支出增速8.6個百分點,收支缺口爲9300億元。其中,中央一般公共預算本級支出7173億元,同比增長3.7%;地方一般公共預算支出48111億元,同比下降7%。從支出結構看,僅衛生健康和利息支出爲正增長,絕對額爲4976和1566億元,同比4.8%和4.6%。此外,社會保障和就業支出9837億元,同比下降0.7%。基建類支出並未大規模支出,可能與工人並未如期返回項目有關,如農林水支出4031億元,同比下降3.6%;交通運輸支出3189億元,同比下降16.5%。

  七是就目前的財政政策而言,仍未徹底改變過往存在的問題,且必須高度重視地方“三保”及中長期的財政可持續性問題。一是專項債規模逐步提高,但是專項債的項目收益逐步下行,導致專項債在某種意義上成爲了一般債;二是減稅降費仍側重於增值稅,而非企業所得稅;三是當前地方財政形勢艱難的情況下,各地政府採取各種辦法增收,部分亂象已現端倪;四是如何處理好短期的減稅降費與中長期的財政可持續性問題,人口流動與老齡化背景下的財政、稅收制度等如何構建。

  對於縣區財政而言,當財力遇到問題之時,辦法並不多,總體上是向金融機構借錢或者向更上級財政求助。具體而言,基層的以下情況可能需要引起重視。

  一是各地採取的增收辦法不利於真正落實減稅降費,各地通過清繳歷史欠款等辦法增加收入極可能導致營商環境惡化。在企業本已艱難的情況下清繳歷史欠款、通過事業單位等虛增收入、加大罰款力度,極可能導致減稅降費政策落實打折扣。

  二是嚴重干擾影響財稅部門支持統籌疫情防控和經濟社會發展。稅務部門既要落實減稅降費,又要增收,財政部門大量時間用於論證增收的潛力,無形加重財稅部門工作。基層財政部門大量時間用於應對“三保”,無暇顧及經濟發展和民生福利等。

  三是使用專項債庫款等可能導致項目支出受阻,從融資平臺借債加大隱性債務風險。部分區縣目前通過上級地市財政借款年底結算、從融資平臺借債、動用專項債維持“三保”。

  總體上看,二季度財政收入降幅可能將有所緩解但大概率仍是負增長,2020年財政增收極爲困難,財政收入保持在0-2%增速都非常困難。疫情持續至今,2月份的經濟基本處於停滯狀態,3-4月份陸續復工,但全球疫情持續蔓延,外部輸入壓力較大。一季度實際增速-6.8%,二季度內需擴大而外需崩塌下行,經濟增速可能好於一季度。考慮到通縮、價格下行及減稅降費,二季度財政稅收形勢仍很嚴峻,好於一季度但仍可能負增長。若無更大幅度的經濟反彈,全年稅收收入幾乎是負增長。考慮到非稅收入尤其是國企利潤上繳以及反腐敗力度持續推進,財政收入增速可能保持在零左右,但非稅收入增速必須從去年的20%上升到30%。

  2020年能夠壓減的開支主要是一般性支出,2018年爲18374億元,考慮到2019年“中央帶頭嚴格支出管理,2019年除剛性和重點項目外,其他項目支出平均壓減幅度達到10%。要求地方2019年壓減一般性支出5%以上,併力爭達到10%以上。從實際執行情況看,各地壓減幅度都超過了5%,不少達到10%以上。”2020年實際可壓減的空間在1000億元多,可騰挪的空間不大。預計大概率仍處於8%左右的增速,支出在25.6-26萬億元。

  根據上述假設,2020年財政收支的差額將達到6.4-7萬億。假定財政赤字在3%,即赤字在3.2萬億,赤字外的缺口仍高達3.4萬億;假定財政赤字在3.5%,即赤字在3.7萬億,赤字外的缺口仍高達2.8萬億,需要動用歷年結轉結餘資金、政府性基金和國有資本經營預算收入調入資金、增加國企利潤上繳、壓減一般開支等方式彌補。

  三、中央對當前財政形勢的態度如何?

  中央經濟工作會議提出“提質增效”,全國財政工作會議提出“以收定支”“過緊日子”,4月17日政治局會議提出“積極的財政政策要更加積極有爲,提高赤字率,發行抗疫特別國債,增加地方政府專項債券,提高資金使用效率,真正發揮穩定經濟的關鍵作用。”財長劉昆提出“積極財政政策新內涵”“內涵式財政政策”。一言以蔽之,財政的艱難只能“適度擴張”“節用裕民”“好鋼用在刀刃上”。

  劉昆在《求是》發表《積極的財政政策要大力提質增效》分爲四個部分:

  1)積極的財政政策要大力提質增效是形勢所需。“一些地方收支矛盾更爲突出,有的財力緊張,資金使用固化、僵化問題不同程度存在,保工資、保運轉、保基本民生面臨困難。今後一段時間,財政整體上面臨減收增支壓力,財政運行仍將處於“緊平衡”狀態。在這種情況下,單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通,必須向內挖潛,堅持優化結構、盤活存量、用好增量,提高政策和資金的指向性、精準性、有效性,確保財政經濟運行可持續。”(強調大環境變了,大環境越發地不確定,越發地不利於財政增收,積極財政政策從支出總量要轉向結構做文章)

  2)深入理解積極財政政策的新內涵。“在當前財政收支平衡壓力持續增大、加力空間有限的情況下,爲確保民生得到有效改善,必須堅持節用裕民,在結構調整中更加突出政策的“提質”要求和“增效”導向,把有限的財政資源用到刀刃上。這體現了一種內涵式財政政策”。提到了六個方面:“減稅降費,通過減輕企業、個人負擔,促進疫情防控、拉動經濟增長。”“結構調整,通過壓一般、保重點,優化財政資金配置。”“優化分配,通過加大一般性轉移支付力度,保障基層保工資、保運轉、保基本民生的能力。”“以收定支,通過明晰財政事權和支出責任,建設可持續的財政。”“注重績效,通過全面實施預算績效管理,提高資金使用效益。”“風險防控,通過財政風險控制體系,防範化解地方財政風險隱患。”(強調內涵式財政政策在於減稅、優化支出結構、三保、績效管理和風險防控)

  “財政支出規模必須與經濟社會發展需要相匹配,不受管控的支出擴張既不現實,也會給長遠發展留下隱患。”“在今年財政收支矛盾突出的情況下,必須堅持量入爲出,更加註重優化支出結構。各項支出都要明確標準,不能敞開口子花錢。”“預算執行中要加大存量資金和資產盤活力度,對不具備實施條件、項目進展緩慢以及預計難以支出的項目,按規定收回資金統籌用於重點支出。”

  “收是支的基礎,收入預算要實事求是、合理預測,充分考慮實施減稅降費政策和經濟下行因素,審慎確定收入預期目標,留有餘地。要防止因收入預期目標確定得過高,影響減稅降費政策落實。支出預算堅持有多少錢辦多少事,根據財政收入嚴控支出增幅,杜絕超越財力安排支出。”

  “工作中樹立盡力而爲、量力而行的理念,加強重大項目財政可承受能力評估,清理規範過高承諾、過度保障的支出政策,建立民生政策和財政收入增長相協調的機制。”(強調不能隨意上馬項目,避免半拉子工程浪費財政資金;部分地方政府承諾福利過高,成了事實上的負債,西方部分國家債臺高築,與大選候選人爲了選票而持續提高承諾有較大關係)

  3)財政支出結構要調整並保障重點。強調的是要辦的大事,需要花錢而絕對不能忽視的領域,包括:支持打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。支持脫貧攻堅任務如期全面完成。促進城鄉區域協調發展。加強污染防治和生態建設。進一步保障和改善民生。

  4)堅持艱苦奮鬥、勤儉節約思想。

  四、如何解決財政困境,避免財政危機?

  短期要開源節流解決財政收支矛盾,但是可能導致惡化長期形勢,比如收過頭稅惡化經濟活力、債務攀升等。中長期要通過體制機制改革解決財政可持續性問題,避免陷入財政危機。站在更長遠的角度,未來還要立足人口老齡化、產業結構變化、解決收入不均等不平衡的矛盾、高質量發展、充分調動中央和地方、企業、科學家的積極性的角度構建新的財政和稅收制度。

  短期方面,既要減稅降費,也要增收節支,開源節流,降所得稅,增消費稅、資源稅和國企利潤上繳。

  第一,增加收入來源,稅收方面主要是消費稅(菸草行業)、資源稅和環保稅有增收空間。具體看,一是改革消費稅,擴大消費稅徵收範圍,將高污染高耗能行業納入其中並提高消費稅稅率,當前尤其可以提高菸草行業消費稅稅率,逐步將消費稅的歸屬權下劃給地方。二是提高資源稅和環保稅稅率,資源稅的空間大於環保稅。2019年資源稅1822億元,同比增長11.8%。環境保護稅221億元,同比增長46.1%。

  第二,增加國有企業利潤上繳力度。十八屆三中全會提出,完善國有資本經營預算制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,2020年提高到30%,更多用於保障和改善民生。當前根據財政部規定,國企稅後利潤上繳比例分五類管理。第一類爲石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源壟斷特徵的行業企業,收取比例20%;第二類爲鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性行業企業,收取比例15%;第三類爲軍工企業、轉制科研院所、中國郵政集團公司,收取比例10%;第四類爲政策性公司,包括中國儲備糧總公司、中國儲備棉總公司,免交國有資本收益;第五類是菸草總公司,上繳25%。

  第三,盤活現有資產、退出競爭性領域,出讓股權,既能緩解當前財政收支壓力,又能解決部分地方政府的債務問題。

  第四,加大反腐敗力度,既能整頓吏治,又能增加罰沒收入,但不能爲了罰款而罰款。

  第五,加大對基層的轉移支付,確保不出現“三保”難以實現導致的社會羣體性事件。

  第六,削減一般性開支,只是空間越來越小。

  第七,強化財政績效,短期內要大幅度提高很難。

  從長期看,必須深化改革,理清政府與市場關係簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化黨和國家行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動利益,不論是削減支出還是裁撤冗員,均需要考慮既得利益羣體的反對,財政改革的“財”好解決,“政”是最難的,需要政治勇氣和魄力,也要講究藝術,如何安置改革的對象。1998年國企改革導致的下崗,通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收,那麼這次呢?

  第一,必須簡政放權,釐清政府與市場關係,深化黨和國家體制、行政事業單位改革,強化績效管理,通過政府採購解決長期大量的由政府提供的公共服務。如果政府長期大包大攬,家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權,市場的歸市場,政府的歸政府,大量的事業單位要麼回歸非盈利機構,要麼走向市場自負盈虧。但是裁減冗員精兵簡政,必須配合市場化的改革,比如放開市場準入、改善營商環境,提高就業的吸納能力,否則改革將導致新的社會羣體性問題。

  第二,深化財政體制和稅收制度改革,處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關係。真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分,“辦多少事,花多少錢”;強化預算績效管理;優化支出結構,從發展財政轉向民生財政,更多體現“取之於民用之於民”,轉向教育、醫療、養老以及新型基建,增加對“人”的投資與消費,促進人口數量走向素質紅利。近年來我國用於社保就業、醫療的財政支出佔比有所增加,用於交運、農林水等基建類支出佔比有所下降,支出結構在優化,2019年社保就業、教育、醫療三者分別佔財政支出比重爲12.4%、7%和14.6%,合計佔比34%,但仍遠低於美國、德國等發達經濟體。

  第三,深化社保制度改革,避免社保長期過度依賴公共財政補貼。我國的社保可持續性差,且對財政補貼的依賴度上升,2018年依賴財政補貼1.7萬億,2019年的財政補貼更是接近2萬億。問題的解決不在於提高社保繳費率加重企業負擔,而在於提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、提高社保統籌層次增強中央調劑力度、發揮養老保障體系中第二(企業年金和職業年金)和第三支柱(商業保險)的重要作用實現多層次積累、提高養老保險基金的投資收益、儘快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。

  第四,接受經濟增速下行,以經濟結構改善和民生改善(就業等)爲新的考覈機制,尋找經濟新的內生增長點。放棄“保8”“保6”等過往理念,重塑“保民生”“保結構”“保信心”等理念。

  第五,適度放寬地方政府舉債額度,但強化績效管理,負債與資產匹配、成本與收益匹配,在有優質現金流的資產項目上加槓桿,穩定槓桿率而非穩定槓桿絕對數。

  結語:原文最初完成於2020年3月1日,發出後的反饋較好,感謝肯定。但自知還有諸多可值得探討和繼續深入的地方,比如宏觀稅負問題、人口流動與老齡化背景下的財政稅制問題、現代貨幣理論中的赤字融資、全球政府部門債務高企下的財政空間問題、中國財政可持續性問題、減稅降費的機制效果與評估問題。無奈,原文在發出第7天后,閱讀量永遠停留在24w,並被禁言1個月。它飛過,似乎未留下一絲漣漪。本文在上次的基礎上,對一季度新發布的財政數據做了更新,並增加了最新的財政政策導向。狡兔尚且三窟,於是啓用備用號“持志以恆2020”。

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