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史廣龍:支付機構備付金上收至央行 背離國際監管框架基本路線

http://finance.sina.com   2020年06月29日 17:00   北京新浪網

  史廣龍:如何化解中國網絡支付與Libra的不對稱競爭

  原創 史廣龍 北大金融評論雜誌

  備付金是支付機構爲辦理客戶委託的支付業務而實際收到的預收待付貨幣資金。在互聯網金融風險專項整治的大背景下,備付金集中存管全面落地,支付機構非法挪用、佔用備付金的風險已基本不復存在。近期,有媒體報道,人民銀行已決定將支付機構的備付金以0.35%的年利率按季結息,標誌着監管部門已經開始重新思考支付機構備付金利息歸屬與監管問題。

  日前,中歐國際工商學院研究院、高級經濟師史廣龍在《北大金融評論》發表文章,探討了目前中國備付金監管框架的相關問題,並呼籲中國釋放網絡支付優勢參與國際競爭。

  備付金監管的基本制度框架

  備付金監管並非中國內地特有的法律問題。無論是在美國、歐盟,還是中國香港,都已經形成了比較成熟的備付金監管機制,普遍認可支付機構在監管規則的框架範圍內,利用備付金進行低風險投資,獲得合法收益。

  美國在聯邦層面並沒有像中國一樣針對非銀行支付機構統一立法,相關法案主要體現在各州有關貨幣轉移商(Money Transmitter)的監管規則之中。爲了促進州法的統一,美國統一州法全國委員會(USA National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)開始研究制定《統一貨幣服務法》(Uniform Money Services Act,以下簡稱《示範法》),並在2004年獲得通過。《示範法》有關備付金問題,主要體現在第7條有關獲准投資(Permissible Investments)的規定中。

  歐盟支付服務指令是歐盟和歐洲經濟共同體範圍內支付服務監管領域的基本法。爲了適應在線支付的快速發展,推動支付服務領域的創新,維護支付服務消費者的合法權益,歐盟在2015年底頒佈了歐盟支付服務指令修正案(Directive(EU)2015/2366)。歐盟範圍內備付金監管相關的規則,主要體現在歐盟支付服務指令第10條之中。

  在香港,生效於2015年11月13日的《支付系統及儲值支付工具條例》(以下簡稱《支付工具條例》)推行儲值支付工具持牌經營,香港金融管理局負責牌照的發放和監管工作。儲存於儲值支付工具中的剩餘金額爲儲值金額,它不包括工具按金。儲值支付工具使用者選擇從銀行賬戶或者信用卡賬戶而非其儲值支付工具使用者賬戶直接扣賬而產生的在途資金,視同從儲值支付工具使用者收到的儲值金額,並應受到同等程度的保護。

  備付金法律性質與收益歸屬問題

  備付金的法律關係性質

  在支付機構已經收取客戶資金,但是尚未將貨幣資金轉移至收款人前,雙方之間成立保管合同關係。《合同法》第378條有關保管人保管貨幣的,只需返還貨幣替代物的規定,客觀上起到了爲保管人使用貨幣獲取收益提供法律便利的作用,只要上述行爲不違反雙方之間的合同約定。實踐中,支付機構亦與客戶約定支付機構有權利獲得備付金的利息收益。這與合同法的規定是一致的。質言之,合同法允許支付機構合理使用備付金而產生利息或者其他投資收益。

  備付金的所有權歸屬問題

  貨幣是一般等價物和高度替代物,客戶將貨幣資金轉移至保管人,將失去所有權,這一原則形象地被稱爲“佔有即所有”。有觀點認爲,不宜承認支付機構對於備付金的所有權,以防止支付機構挪用、侵佔或者截留備付金,侵害支付機構客戶的利益。爲此,《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》第7條規定,支付機構應該在與客戶簽訂的服務協議中申明備付金所有權歸屬於客戶。根據意思自治原則,支付機構和客戶在服務協議中有關所有權不發生轉移的約定,優先於佔有即所有原則,應承認客戶將貨幣資金轉移至支付機構,並不改變其對備付金依法享有所有權。

  物權法上的孳息歸屬

  《物權法》第116條規定,法定孳息,當事人有約定的,按照約定取得;沒有約定或者約定不明確的,按照交易習慣取得。備付金的利息收益並非自然產生,屬於法定孳息。實踐中,支付機構會在與客戶簽訂的服務協議中明確約定,備付金收益(如利息或者其他孳息)歸支付機構所有,不向客戶支付孳息。不僅中國支付機構如此,PayPal、Square、Moneygram等國際支付機構也均在客戶協議中有此約定。無論是基於客戶與支付機構的合同約定,還是考慮支付行業在孳息歸屬方面通行的交易習慣,備付金產生的利息或者其他投資收益歸屬於支付機構合法有據,不容置疑。

  現有監管規則在法律與商業層面均存在障礙

  監管制度體系與現行法律衝突

  在客戶已經同意支付機構依法獲得利息所有權的情況下,暫停向支付機構支付利息,缺乏法律支持。未來,不排除一些生存困難的中小支付機構可能通過法律途徑挑戰暫停或者限制支付利息的監管行爲,認爲其侵害了支付機構根據《物權法》合法獲取備付金孳息的民事權利。《立法法》第80條明確規定,規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。無論是國務院辦公廳發佈的通知還是人民銀行發佈的規章、規範性文件,都不能作爲暫停或者限制給予支付機構備付金利息的法律依據。

  減損消費者福利,不利於產業長期發展

  中國支付市場競爭激烈,網絡支付手續費長期處於低水平。備付金集中上收之後,由於銀行通道費用猛增,導致支付機構爲了生存被迫將信用卡還款和提現的通道成本轉移至個人客戶,出現了消費者福利整體減少的問題。如果把不支付或者縮減支付備付金利息作爲一項長期監管策略,客觀上將造成支付機構合法利潤來源大幅度減少。2020年疫情期間,衆多主要依靠線下收單的中小支付機構更是面臨支付筆數和支付金額斷崖式下跌的危險局面。這些處於生存危機的支付機構迫於內外部壓力,可能鋌而走險。

  不利於釋放流動性幫助中小企業渡過難關

  數據顯示,截至2019年12月末,我國支付機構交存至央行的客戶備付金規模已超過15292億元。統一按照大型商業銀行12%的法定準備金率計算,在備付金百分之百集中上收之後,銀行體系徹底失去了大約13457億元的穩定存款資金來源。如果這些資金能夠通過銀行流入實體經濟之中的話,不僅有利於小微企業渡過難關,而且也給人民銀行在未來留下了更大的政策回旋餘地。2020年1月6日央行爲支持實體經濟發展,宣佈降準0.5%也僅釋放出約8000多億元的資金規模。

  不利於中國支付機構立足國內積極拓展海外市場

  中國網絡支付技術與服務水平引領全球,具有海外擴張的實力與能力。在海外市場的拓展期,競爭對象是依託於Visa和Mastercard等強大國際卡組織的境內外銀行卡和PayPal等網絡支付工具,中國支付機構需要承擔極大的財力投入,搭建境外商戶網絡,培養用戶使用習慣。相對於海外競爭對手,國內支付機構雖然服務效率高,但是一直維持在非常低的費率水平上,如果依法獲取備付金利息正當收益增厚盈利的機制也被限制,則很難調撥充裕的資金開展國際競爭,將一直處於非常不利的市場地位。

  造成中國支付機構與Libra運營者的不對稱競爭

  Libra運營者開展支付業務使用貨幣轉移商(Money Transmitter)牌照,具有類似於國內非銀行支付機構的性質,這同時也意味着Libra運營者提供的服務將與PayPal和中國的支付寶、微信支付等網絡支付工具同臺競技,但它和PayPal一樣具有合法取得備付金投資收益的權利。這一點在Libra白皮書中非常明確,“儲備資產的利息將用於覆蓋系統的成本、確保低交易費用,以及爲貨幣的進一步增長和普及提供支持。Libra用戶不會收到來自儲備資產的回報。”質言之,Libra利息收益歸屬於運營它的法人組織。

  釋放網絡支付優勢參與國際競爭的政策呼籲

  國際對比發現,當前的備付金管理制度,基於降低風險的考慮,將支付機構備付金全部上收至人民銀行,由中央銀行直接對數億支付機構客戶承擔備付金管理責任,這背離了國際上基於投資風險管理、流動性管理、獨立性管理三大主線建立備付金監管框架的基本路線。

  隨着支付行業專項整治中斷直連、備付金集中上收等重量級監管措施全部落地,支付機構非法侵佔和挪用備付金、開展高風險投資、自行開展跨行清算、多頭存管影響流動性等風險已經基本消除,應考慮尊重法律賦予支付機構的正當權利,不斷提高支付機構備付金以0.35%的年利率按季結息比例,並進一步思考如何借鑑國外成熟經驗,建立符合市場機制的備付金監管框架,以便真正釋放中國網絡支付的成本優勢,確保中國支付產業可持續健康發展,不斷增強中國網絡支付的國際競爭力,有效支持實體經濟,降低社會交易成本,迎接來自Libra等新型支付方式的挑戰。

  

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