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社科院副教授何輝:公共價值是我國彩票事業健康發展的方向

http://finance.sina.com   2020年07月29日 09:02   北京新浪網

  原標題:公共價值是我國彩票事業健康發展的方向

  何輝(作者爲中國社會科學院大學經濟學院副教授)

  來源:經濟參考報

  2020年7月27日,是我國福利彩票33週歲生日。33年來,福利彩票事業經過高速發展,成長爲年均銷售2000億元的產業,成爲我國福利和公益發展的重要事業部門。體育彩票從1994年開始發行至今,經歷了和福利彩票類似的過程。福利彩票和體育彩票的發行已經成爲我國籌集社會公益事業發展資金的極爲重要的渠道。

  不過,在取得輝煌成就的同時,隨着我國經濟社會的發展,彩票事業也面臨一些新情況和新挑戰。2018和2019年,我國彩票業發展經歷了過山車式的銷量變化,2018年彩票銷量創歷史最高。2019年監管部門出臺嚴格監管措施,對高頻快開和競猜類彩票遊戲進行包括降低開獎頻次和競猜場次等嚴格限制後,我國彩票銷量急速下滑。如何看待近幾年相關部門的監管政策?如何面對彩票銷量的下滑?今後我國彩票業將如何走向?彩票發行管理機構在這樣的環境下如何策略性發展?

  我國彩票的公共價值

  近幾十年許多發達國家的公共部門盛行新公共管理運動,強調公共部門應該向私人部門學習,倡導顧客導向和公共服務供給的市場化,追求服務成本的降低、服務效率的提升與服務質量的改善。

  但近些年來,圍繞着新公共管理運動碰到的問題,出現了對新公共管理運動的理論反思,包括公共服務理論和公共價值理論等。這些理論反對主要從效率的角度分析問題,認爲要考慮到政府提供的公共服務和產品的複雜性,強調政府在公共服務市場化中要回歸公民權利、增進公共利益、強調公共部門的責任,推動公共價值的創造。馬克·莫爾認爲,公共部門需要根據環境的變化和他們對公共價值的理解,改變組織職能和行爲,爲社會創造公共價值。

  我國彩票的公共價值是什麼?借用公共價值理論的分析框架,則福利彩票和體育彩票的公共價值可分爲四個維度:一是提供各類彩票遊戲產品,滿足社會公衆對彩票遊戲的需要或者娛樂的要求;二是通過銷售彩票產品籌集到社會公益資金,並用於社會公益領域;三是通過彩票的銷售、公益金的籌集和使用,在社會上弘揚公益理念、塑造良好的社會氛圍;四是維持或者提升公衆對彩票的信任,以及對於公共部門的信心。前兩個維度是實物層面的,表現爲“取之於民,用之於民”。後兩個則屬於價值層面的,既是對“公益、慈善”精神和文化的弘揚,也是對“取信於民”的承諾和兌現。

  彩票是一種特殊的產品。由於其具有一定的博弈性,有成癮的可能性,從而有可能對購彩者個人效用產生副作用,彩票的這種特質,決定了彩票公共價值的四個維度中,第三和第四個維度極其重要。

  因此,判斷一個彩票遊戲對於彩票公共價值的影響,需要從公共價值的四個維度進行綜合分析。2015年監管部門對互聯網售彩的禁止、2019年對高頻快開遊戲的開獎頻率的調整、對競彩遊戲場次數的限制等,都是相關部門在綜合公共價值四個維度的分析後,對彩票市場進行的干預。

  彩票公共價值可適時調整

  公共價值並不是一成不變的,而總是存在於特定的情境中。例如,1987年開始試點發行的時候,福利彩票主要扮演籌集短缺的社會福利資金的角色。當時彩票發展的社會大環境是,從政府部門到社會公衆對博彩業整體持非常負面的態度。因此發行福利彩票時,彩票的博弈性和娛樂性被有意弱化,而是強調“有獎募捐”,突出彩票公益金籌集的價值。33年來我國經濟社會飛速發展,社會福利水平有了很大的改善。近幾年我國彩票年均銷量在4000億至5000億元,年均籌集公益金1000億元以上。我國社會福利資金短缺的狀況大爲緩解。與福利彩票發行之初相比,發行銷售彩票進而籌集短缺的社會福利資金的公共價值相對弱化了。而一些彩票遊戲在推高銷量的同時對彩民的副作用和對社會的負外部性在加劇積累。社會上對彩票的負面看法也在增加,彩票的合理性受到一定的威脅。

  在現今的時代情境中,彩票的公益價值的側重點顯然發生了變化,彩票監管機構、彩票發行管理機構的發展戰略也需要相應調整。公共價值的確定,需要公共部門根據環境和他們對公共價值的理解,與社會上不同的利益相關者進行雙向溝通來確定。與一些經濟水平與我國接近、而彩票發展水平較高的國家比較,我國彩民佔比偏低。與此同時,從我國在禁售互聯網彩票之前的彩票銷量增長和2018年世界盃期間競彩的銷量增長情況看,我國還存在較大的潛在彩民羣體。因此,如果通過優秀的遊戲設計,使“多人少買、寓募於樂、重玩輕博、理性投注”,則不僅能夠提升彩票銷量,增加公益金的集聚,還能夠增加公益理念的傳播,進而增加彩票的合法性。

  助推相關部門實現彩票公共價值

  新時期要實現彩票的公共價值,需要發展低博弈性、突出健康娛樂性的彩票,例如即開型彩票。但從近些年不同彩票遊戲的發展趨勢看,即開型彩票在前些年增長乏力,在彩票總銷量中佔比持續下降。如何應對這個問題?

  政府規制理論近些年的一個理論前沿,是強調政府在對一些產業或者產品進行規制時,可以採取助推的策略,即規制部門不僅要擅長使用約束和限制的規制工具,還應該發揮主觀能動性,對規制對象進行價值偏好的引導,“助推”他們做出不僅有益於自身,而且有益於公共價值的選擇。對我國的彩票事業而言,相關部門不能僅僅對現有彩民的偏好進行被動回應,或者不顧廣大彩民需要而採取一刀切限制甚至取消某些遊戲,而是要對社會上與彩票相關的多個利益羣體的偏好進行溝通,在供給側進行改革和創新,通過巧妙的彩票遊戲設計,精心的渠道安排和營銷手段,引導廣大已有彩民和潛在彩民參與到重娛樂、輕博弈的彩票遊戲中。近兩年,福利彩票在即開型彩票的遊戲的設計和發行、渠道拓展、營銷創新方面做了很多探索,已經取得一定的成效。

  在我國,彩票事業的公共價值,需要福利彩票和體育彩票兩個系統、不同部門在多個環節相互配合,通過監管部門的策略性的政府規制,通過彩票機構的產品設計、渠道創新和公益營銷,通過公益金管理部門的公平、公正、公開的公益金分配和績效管理,共同推動我國彩票的“激發民衆善心,匯聚大衆善行,服務公衆利益,增進公衆福祉”的公共價值的實現。

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