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葛玉御:稅制改革向何處去?從企業爲主轉向個人爲重

http://finance.sina.com   2020年05月21日 02:18   澎湃新聞

  原標題:稅制改革向何處去?從企業爲主轉向個人爲重

  5月18日,中共中央、國務院發佈《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》(以下簡稱《意見》),明確提出“深化稅收制度改革,完善直接稅制度並逐步提高其比重”,這意味着我國稅收將從企業負擔爲主逐步轉向個人負擔爲重。

  改革方向:完善直接稅制度並逐步提高其比重,從重企業到重個人

  所謂“直接稅”,通常是指稅負不能轉嫁,由納稅人直接負擔的稅收,包括個人所得稅、企業所得稅等所得稅和房產稅、車船稅等財產稅。與之相對,“間接稅”是指納稅人能夠將稅負轉嫁給他人負擔的稅收,比如增值稅、消費稅和關稅等。

  自1994年稅制改革以來,我國長期是以間接稅爲主體的稅制結構。這一結構存在諸多問題,比如不公平,中低收入者承擔的稅負比高收入者更高。舉個例子,隔壁老王每月收入1000元,用於吃飯消費500元,吃飯消費佔收入比重爲50%;某公司高管王先生每月收入10萬元,用於吃飯消費5000元,吃飯消費佔收入比重只有5%。由於增值稅等間接稅往往是比例稅率,同樣一個饅頭對老王和王先生都是13%的增值稅,隔壁老王在吃飯消費中負擔的增值稅佔收入的比重要遠高於王先生。因此,“邊際消費傾向遞減”的因素,使得中低收入者基本消費支出的稅負高於高收入者,這顯然不利於社會公平。

  此外,間接稅針對消費流量徵稅和比例稅率的特點,使其與經濟發展同步上升或下降,財政抗風險能力較低。而累進稅率的所得稅和針對存量課徵的財產稅,則具有更強的“自動穩定器”功能。

  所以,稅制改革要完善直接稅制度並逐步提高其比重。由於增值稅、消費稅、關稅等間接稅,大多直接向企業徵收(雖然最終會轉嫁給消費者個人承擔);直接向個人徵收的稅種,只有個人所得稅和房產稅、車船稅、車輛購置稅、印花稅等稅種中的一部分。我國稅收80%以上來源於企業,呈現“重企業、輕個人”的特點,由此導致企業稅負偏重。下一階段,要通過優化個人所得稅制度和推進房地產稅立法提高直接稅比重,這意味着我國稅負結構將從以企業爲主向以個人爲重轉變。

  後移部分品目消費稅徵收環節,使消費者近距離接觸消費稅

  《意見》提出,要“研究將部分品目消費稅徵收環節後移”。現行消費稅的15個稅目,絕大多數都是在生產或進口環節徵稅,這一徵收模式與過去的徵管水平相適應,但帶來了大量的稅收流失,徵管技術進步使得徵收環節後移至零售或批發環節成爲可能。

  事實上,2019年《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》已經明確從高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石開始試點徵收環節後移,2020年3月則明確高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石消費稅由進口環節後移至零售環節徵收,拉開了改革的序幕。

  對消費者而言,過去在商場裏買高檔手錶,商家的售價裏包含在生產環節對生產企業或進口環節對進口企業徵收的消費稅,商家一般不會也不必向消費者明示這一點,消費者對包含在價格中的消費稅沒有什麼概念。但徵收環節後移至零售環節之後,商家可以向消費者解釋價格中包含20%的消費稅,消費稅將近距離直觀地感受到消費稅,稅負從企業向個人轉移,納稅人意識會因此不同。

  設想一下,假如捲菸消費稅從生產環節和批發環節徵收統一後移至零售環節徵收,你去超市買一包軟中華,老闆告訴你這煙裏有接近70%的消費稅,你什麼感覺?你可能不敢抽了,就控煙而言,這可能比“吸菸有害健康”效果好得多。

  建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度,促進公平

  《意見》提出,要“建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度”。2018年的個人所得稅改革,邁出了從分類徵收向綜合與分類相結合徵收轉變的第一步,將工資薪金、勞務報酬、稿酬和特許權使用費四種所得,合併爲綜合所得按年彙總納稅,初步建立了綜合與分類相結合的個人所得稅制度。這一改革使絕大多數人稅負明顯降低,一定程度上減少了稅收流失,促進了公平,但與真正完善的個人所得稅制度相比仍有明顯差距。

  比如,改革並未解決富人羣體個人所得稅大量流失的問題,只在一定程度上堵塞了勞務報酬所得稅流失的漏洞,使得依靠知識、技能獲取較多勞務報酬的高知羣體稅負明顯上升。而這一羣體中年收入過百萬的佼佼者,可能要面對45%的最高邊際稅率。但這些人,並不是真正意義上的富人,而恰恰是國家着力培育的中產階級。受到新個稅法“精準打擊”的高知羣體,必然會尋求降低稅負的方法,而繼續分類徵收且稅負明顯降低的“經營所得”,剛好爲他們指了一條明路,這將成爲新個稅法下稅收流失的關鍵問題。

  稅收流失嚴重,是我國個人所得稅比重較低(歷年最高8.87%,2019年6.58%)的主要原因。提高直接稅比重的關鍵之一,就是提高個人所得稅比重。從長遠來看,將經營所得納入綜合所得,並降低最高邊際稅率、簡化級次,是減少個人所得稅流失,提高個人所得稅比重,實現“量能負擔”、稅負公平的必由之路。

  穩妥推進房地產稅立法,繼續“難產”

  《意見》提出要“穩妥推進房地產稅立法”,表明房地產稅立法繼續“難產”。

  公衆對於房地產稅關注頗多,卻誤解甚深。房產稅不是什麼新稅種,1986年的《中華人民共和國房產稅暫行條例》,明確規定徵收房產稅,只不過對於“個人所有非營業用的房產”免徵,也就是說企業和商鋪一直都要交房產稅,而居民住宅免徵房產稅。

  2011年1月28日,在上海和重慶開展的房產稅試點就是針對居民自住房屋的房產稅,但很遺憾,試點效果並未達到預期。2013年,十八屆三中全會上明確提出,“加快房地產稅立法並適時推進改革”。這表明不再擴大試點,要先做好頂層設計,並且從“房產稅”轉變爲“房地產稅”,要把土地納入制度框架一起考慮,對原有的房地產相關的稅種進行系統改革。

  此後,房地產稅立法在各種現實困境的羈絆下艱難前行。2018年,全國兩會上明確提出,“穩妥推進房地產稅立法”;2019年,改革提速,兩會上明確提出“穩步推進房地產稅立法”。一字之差,從“妥”到“步”,表明房地產稅立法已經到了討論時機和步驟的關鍵階段,房地產稅呼之欲出。

  然而,新冠肺炎疫情突然來襲,改革進程不得不根據現實情況進行調整,從“穩步”又退回到“穩妥”。作爲提高直接稅比重的關鍵,房地產稅遲早要來,只會遲到,不會缺席。但作爲直接向個人財產徵收的稅種,房地產稅的稅負痛苦比其他任何稅種都要直接和強烈得多,立法改革必須要慎之又慎。疫情也給了大家寶貴的冷靜思考的時間,重新審視圍繞房地產稅立法的分歧和爭議,更加穩妥地研究論證,爭取共識。

  健全地方稅體系,充實地方財力

  “營改增”之後,地方政府缺失了最爲重要的主體稅種營業稅,在經濟下行壓力加大、財政收入增長乏力的背景下,地方財力非常緊張。地方政府爲開拓財源,往往依賴“賣地”、發債,甚至靠交警貼罰單“衝業績”,不規範行爲時有發生。

  《意見》提出要“健全地方稅體系,調整完善地方稅稅制,培育壯大地方稅稅源,穩步擴大地方稅管理權”。路徑有三:

  一是將消費稅等中央稅轉變爲地方稅或中央、地方共享稅,徵收環節後移將爲消費稅轉爲地方稅創造條件;

  二是提高共享稅地方分享比例,比如個人所得稅目前地方分享40%,有提升空間;

  三是立法開徵房地產稅,逐步培育成爲地方稅體系的重要支撐。

  這恰好與上文的改革路徑一一對應,表明這是一場方向明確、路徑清晰的系統改革。

  歷經“營改增”和史上最大規模的減稅降費之後,我國將進入以直接稅爲重點的改革軌道,稅收負擔將從以企業爲主逐步轉向以個人爲重。而納稅人對於直接從腰包裏拿錢的直接稅的稅負感知,要比間接稅強烈得多。這意味着,未來改革將會喚醒民衆的納稅人意識,在更大範圍內引發關於稅收的討論、碰撞,推進稅收治理現代化的進程。

  (作者葛玉御爲上海國家會計學院教師,經濟學博士)

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